VI SA/Wa 1934/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającą na P. S. karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji. Powyższy fakt organ ustalił, dokonując dnia [...] marca 2008r. kontroli drogowej, z której sporządził protokół podpisany przez kontrolowanego przedsiębiorcę P. S. Z protokołu wynika, że P. S. wykonuje transport drogowy taksówką osobową marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] i numerze bocznym [...]. Okazana kontrolującym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] opiewała na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a raport fiskalny dobowy z dnia kontroli wydrukowany z zainstalowanej w pojeździe kasy fiskalnej, a także kopie paragonów fiskalnych za ostatnie wykonane kursy przypisane były do taksówki o numerze bocznym [...], lecz dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolujący stwierdzili, iż kontrolowanym pojazdem P. S. wykonywał odpłatne przewozy osób taksówką i nie okazał licencji na wykonywanie takiego transportu wydanej na kontrolowanego przedsiębiorcę i na kontrolowany pojazd [...]. Opisane ustalenia faktyczne stały się podstawą do nałożenia na P. S., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., kary pieniężnej w wysokości wynikającej z l.p. 1.3 załącznika do utd. GITD, rozpatrując złożone przez przedsiębiorcę P. S. odwołanie, stwierdził, iż kara została nałożona prawidłowo. Przywołując przepis art. 6 ust. 4 w związku z ust. 1 utd. organ stwierdził, iż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, a zatem podejmowanie działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób taksówką może dokonywać się wyłącznie w obszarze dozwolonym licencją tzn. tylko pojazdem wskazanym w licencji. Naruszenie tej zasady prowadzi do wniosku, że działalność wykonywana jest z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji. Organ wskazał na treść art. 14 ust. 2 utd. zgodnie z którym jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Zdaniem organu zmiana nie może jednak dotyczyć przedmiotowego zakresu wydania licencji, czyli zmiany pojazdu jak również zmiany obszaru wykonywania działalności transportowej taksówką, ponieważ taka zmiana powoduje, że przedsiębiorca de facto występuje o nowe uprawnienie. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje, zdaniem organu, przewóz bez wymaganych prawem uprawnień (dopuszcza się zatem naruszenia określonego w l.p. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym), a dodatkowo istnieje możliwość cofnięcia przez właściwy organ uprawnień na wykonywanie tego rodzaju przewozów zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 utd. gdyż licencja na transport drogowy taksówką jest wydawana na konkretny pojazd, a po 6 miesiącach od zaprzestania wykonywania transportu pojazdem, a który została udzielona licencja jest powodem do cofnięcia licencji wydanej na ten pojazd. Jak stwierdził GITD zmiana obszaru lub pojazdu, a nawet podmiotu posiadającego uprawnienie nie jest zmianą danych o jakich mowa w art. 14 utd. lecz zmianą całokształtu uprawnienia. Ustawodawca przewidział tylko karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji, a wykonywanie tego rodzaju transportu pojazdem niewymienionym w licencji jest równoznaczny z brakiem licencji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skardze P. S. domagał się uchylenia decyzji jako obarczonej wadą nieważności. Zarzucił, iż organ dokonał niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń wyrażających się w stwierdzeniu, że skarżący wykonywał przewóz osób taksówką bez licencji, podczas gdy wymagany prawem ważny dokument o nr [...] został okazany kontrolującym. Przyznał, że zmienił samochód i zgodnie z ustawą o transporcie drogowym w dacie kontroli miał jeszcze pięć dni na zawiadomienie organu licencyjnego o tej zmianie. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można utożsamiać wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, z faktem wykonywania tej działalności pojazdem innym, niż wskazany w licencji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października, wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 98/08). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając ze uprawnienie licencyjne nie jest uprawnieniem ogólnym, lecz ograniczonym do ściśle określonego pojazdu. GITD podtrzymał stanowisko, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd o numerze rejestracyjnym [...]. Podkreślił, że z wykładni językowej art. 4 pkt 1 i art. 6 ust. 4 utd. wynika jednoznacznie, iż licencja ma charakter podmiotowo-przedmiotowy – udziela się jej określonemu przedsiębiorcy ale na określony pojazd. Wykonywanie przewozu osób taksówką pojazdem nieujawnionym w licencji, zdaniem organu, narusza prawo, bo wykracza poza obszar uprawnień licencyjnych i fakt takiego wykonywania przewozu jest równoznaczny z brakiem licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (także rzeczy) jest działalnością wymagającą, zgodnie z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) – dalej usdg., uzyskania licencji. Szczegółowe zasady na jakich wykonywana jest ta działalność oraz wymogi jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby mógł realizować zarobkowy przewóz osób, określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. Ogólną regułę w zakresie obowiązku uzyskania licencji na działalność w zakresie podjęcia i wykonywania transportu drogowego stwarza art. 5 ust. 1 utd. zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie takiego transportu. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 i 2 utd. określa warunki jakie musi spełnić przedsiębiorca, aby można mu było udzielić licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie licencji, tak jak odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie, następuje w drodze decyzji administracyjnej na wniosek zainteresowanego (art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 utd.), a dane, które wypełniają treść tego rozstrzygnięcia określone zostały w art.11 ust. 1 utd. Wśród elementów kształtujących, zgodnie z tym przepisem, treść uprawnienia licencyjnego znajdują się numer ewidencyjny licencji, data jej udzielenia, wskazanie przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu, zakres transportu drogowego, oznaczenie obszaru przewozów i czas na jaki udzielona została licencja. Mimo, że brak jest we wskazanym przepisie wskazania jako koniecznych danych określonego pojazdu, na który udzielona zostaje licencja, to w świetle brzmienia art. 6 ust. 4 utd. należy rozumieć, iż dane istotne dla identyfikacji pojazdu, którym wykonywany będzie przewóz osób taksówką, należą do istotnych elementów licencji, poza tym przepis art. 11 ust. 1 utd. wymienia dane określone w licencji w sposób niewyczerpujący, na co wskazuje użyty termin "w szczególności". W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny jest niesporny; w dacie kontroli skarżący posiadający licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w której wskazano poza danymi skarżącego jako przedsiębiorcy, dane pojazdu [...] z określonym numerem podwozia, oczekiwał na przystanku taksówek na klienta pojazdem o innym, niż w licencji numerze rejestracyjnym [...] z numerem bocznym [...]. Powyższy fakt został przez organ zakwalifikowany jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego taksówką bez licencji. W ocenie Sądu ocena taka jest wadliwa. Niewątpliwie skarżący w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą w swojej treści posiadany aktualnie pojazd nr rejestr. [...], którym świadczył usługi transportowe, używając go jako taksówki. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżący skutkiem zmiany na inny pojazdu pierwotnie wpisanego do licencji wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy taksówką bez licencji - jak przyjęły organy rozstrzygające – skoro skarżący legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu, która została mu udzielona 14 sierpnia 2003 r. z terminem ważności do 13 sierpnia 2033 r. (czyli na 30 lat). Obowiązkiem adresata licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zgłaszanie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Do danych takich należy rodzaj i liczba pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4), a także ich wykaz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu (art. 8 ust. 3 pkt 8). Analiza przywołanych przepisów wskazuje, że niezależnie od tego jak pojazd zostanie zidentyfikowany w licencji – czy to przez podanie rodzaju samochodu z przypisaniem numeru rejestracyjnego i numeru podwozia, czy to bez wskazania marki pojazdu, jego zmiana w trakcie wykonywania transportowej działalności licencjonowanej, której pojazd służy, podlega obowiązkowi zgłoszenia organowi udzielającemu licencji. Uchybienie temu obowiązkowi naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność wynikającą z art. 15 ust. 3 pkt 1 utd., nie jest jednak dopuszczalne utożsamianie stanu niewykonania obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 utd. i wykonywania działalności licencjonowanej niezgodnie z warunkami określonymi w licencji ze stanem wykonywania tej działalności bez licencji skutkującej nałożeniem sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej (jak stanowi przepis lp. 1.3. załącznika do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji). Jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie nieodnotowanie w licencji, w drodze zmiany decyzji, danych pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności transportowej nie mogło oznaczać wykonywania tej działalności bez licencji, gdyż brak taki nie może wpłynąć na fakt istnienia licencji udzielonej określonemu przedsiębiorcy przez właściwy organ do 2033 roku. Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zgłoszenie zmiany pojazdu, którym wykonywana jest przez konkretną osobę działalność w zakresie transportu taksówkowego, skutkować będzie wydaniem nowej licencji, bowiem, jak już to zostało wyżej zasygnalizowane, ujawniony w licencji pojazd, stanowi jeden z elementów treściowych licencji, a jego zmiana skutkować musi, po stosownym zgłoszeniu, zmianą licencji. Udzielona przewoźnikowi taksówkowemu licencja, niezależnie od wadliwości działania adresata licencji, w zakresie informowania organu licencyjnego o zmianach w danych dotyczących licencji, funkcjonuje nadal w obrocie prawnym (z żadnego przepisu nie wynika, żeby była w takich okolicznościach z niego eliminowana), tyle tylko, że na skutek zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji. Dotyczy to również sytuacji, gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem, niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem, lecz jak była o tym wyżej mowa, samo naruszenie warunków licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie oznacza, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy. Z powodu naruszenia warunków licencji (tu niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści), ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Do powyższych wniosków uprawniają wyniki analizy wyżej powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których sprawę niniejszą należało rozpatrywać. W świetle przytoczonych unormowań ustawy uprawnione jest stwierdzenie, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony (wskazany przez niego we wniosku) pojazd, z tym, że zidentyfikowanie tego pojazdu przez wpis w licencji numeru rejestracyjnego i numeru podwozia jest jedynie elementem treści licencji, który sam w sobie nie przesądza o istnieniu licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 utd. nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał. Można wówczas mówić o wadliwości licencji, która w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę - przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką - na co udzielono mu licencji, czy raczej o prowadzeniu działalności niezgodnie z warunkami licencji, ale nie, jak przyjął organ, o wykonywaniu tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu). Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów ustawy nie da się pogodzić z treścią cytowanego art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który niezgłoszenie danych z art. 8 ustawy, w tym niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, obwarował sankcją cofnięcia licencji. W szczególności przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów, sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną - stosownie do okoliczności - licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje (organ nałożył w sprawie karę za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji), jest to przepis w tym zakresie bezprzedmiotowy, względnie ustawa stanowi o dwóch niezależnych od siebie sankcjach za to samo naruszenie - nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez licencji i cofnięcie tej licencji (co wydawałoby się sprzecznością samą w sobie). Tymczasem stosownie do tego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy - przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie oznacza, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, tylko, że prowadząc w takiej sytuacji tę działalność, narusza istotne warunki licencji (tu używa innego pojazdu niż wymieniony w licencji), co w konsekwencji prowadzić może do jej cofnięcia. Nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika, gdyż w myśl powyższych wywodów tej sankcji nie można odnieść do ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego. Przede wszystkim stosownie do art. 87 ust. 4 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Skarżący, jak ustalono, licencję posiadał i okazał kontrolującym. To, że nie była ona zgodna z pojazdem, którego używał do prowadzonej działalności, mogło uzasadniać inicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, ale nie postępowania w płaszczyźnie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Reasumując, posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji. Z tych wszystkich względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.