II SA/Ol 407/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działki, które przeszły na własność gminy - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz Miasta "[...]" po rozpatrzeniu wniosku J. M., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr "[...]", położonej w obrębie "[...]", oznaczonej jako działki nr: "[...]", "[...]" i "[...]", stanowiącej własność J. M. Łączna powierzchnia wydzielonych działek od nr "[...]" do "[...]" wyniosła "[...]" ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że działki nr: "[...]", "[...]" i "[...]" przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe, które z mocy prawa przechodzą na własność Gminy "[...]". Nadto, w związku ze złożonym oświadczeniem J. M. wyżej wymienione działki przechodzą na własność Gminy bez odszkodowania. Tego samego dnia, to jest "[...]"., J. M. potwierdziła pisemnie, że nie wnosi odwołania od tej decyzji i oświadczyła, że działki nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" położone w obrębie "[...]" przekaże Gminie "[...]" bez odszkodowania. Na podstawie powyższej decyzji w księdze wieczystej Nr "[...]" prowadzonej w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w "[...]" dla działek nr: "[...]", "[...]" i "[...]", o łącznej powierzchni "[...]" ha wpisano prawo własności na rzecz Gminy "[...]". Wnioskiem z dnia "[...]" J. M. zwróciła się do Starosty "[...]" o ustalenie odszkodowania za przejętą przez Gminę "[...]" nieruchomość położoną w obrębie "[...]", oznaczoną jako działki nr "[...]" o powierzchni "[...]" ha, nr "[...]" o powierzchni "[...]" ha i nr "[...]" o powierzchni "[...]" ha, przeznaczone pod drogi dojazdowe. Jednocześnie wyjaśniła, że w dniu "[...]" złożyła oświadczenie o tym, że przekaże Gminie "[...]" bez odszkodowania wyżej wymienione działki, co zdaniem wnioskodawczyni było warunkiem uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek nr: "[...]", "[...]" i "[...]" stanowiących jej własność. W związku z wyżej wymienionym wnioskiem Starosta "[...]" wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, wydzielone w ramach podziału geodezyjnego nieruchomości pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy "[...]". Następnie, po uprzednim zawiadomieniu stron o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania, Starosta "[...]" wydał decyzję z dnia "[...]", znak: "[...]", ustalającą na podstawie art. 125 ust. 5 pkt 1 , art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami) odszkodowanie na rzecz J. M. w wysokości "[...]", za działki oznaczone w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gm. "[...]" numerami "[...]", "[...]" i "[...]", o łącznej powierzchni "[...]" ha, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy "[...]" jako drogi publiczne oraz zobowiązującą Burmistrza "[...]" do wypłaty tego odszkodowania. Od powyższej decyzji Starosty odwołanie złożył Burmistrz "[...]", wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący podniósł że Starosta w trakcie postępowania nie rozstrzygnął merytorycznie kwestii zrzeczenia się prawa do odszkodowania przez J. M. Zdaniem Burmistrza "[...]" zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest ocena, czy oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania przez J. M. z dnia "[...]" jest ważne, bowiem od tego zależy czy istnieje podstawa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte przez Gminę działki. Rozstrzygnięcie kwestii skuteczności tego oświadczenia, zdaniem Burmistrza, wymaga postępowania cywilnego przed sądem, przy tym ocena ta nie uniemożliwiłaby organowi administracji oceny, czy zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania. Zdaniem odwołującego sąd wypowiedziałby się wyłącznie do co ważności oświadczenia. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji, że nie wskazał strony, która powinna złożyć wniosek do sądu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zagadnienie wstępne oraz terminu złożenia takiego wniosku. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Wskazał, iż zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym jego brzmieniu, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te, stosownie do art. 98 ust. 3 tej ustawy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie odszkodowania za działki przejęte pod drogę publiczną w trybie administracyjnym jest nabycie z mocy prawa przez Gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między stronami. Zatem działki przechodzą z mocy prawa na własność Gminy z dniem kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, a to powoduje, że z tą chwilą powstaje prawo do odszkodowania i obowiązek wypłacenia tego odszkodowania. Obowiązek ten może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych, a mianowicie gdy wysokość odszkodowania zostaje uzgodniona między właścicielem a Gminą lub w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli do uzgodnienia takiego nie dojdzie właściwy organ winien na wniosek jednej ze stron wszcząć i przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, stosując zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż oświadczenie J. M. z dnia "[...]" zostało podpisane przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Z tego względu nie może oświadczenie o przekazaniu Gminie działek nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" bez odszkodowania stanowić uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., gdyż rokowania w sprawie ustalenia odszkodowania mogą być prowadzone dopiero po dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Takie też stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31.01.2002r., sygn. akt I SA 1658/00 oraz z dnia 06.10.2006r. Sygn. akt I OSK 417/06, zgodnie z którymi to orzeczeniami prawo do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Burmistrza "[...]" dotyczących niewyjaśnionej kwestii skuteczności złożonego przez J. M. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania Wojewoda podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki, Starosta odniósł się do tej kwestii, podniesionej przez Burmistrza "[...]" we wniosku o zawieszenie postępowania z dnia "[...]" w postanowieniu z dnia "[...]" w którym odmówił Burmistrzowi jego zawieszenia. Na postanowienie z dnia "[...]" Burmistrz złożył zażalenie do organu drugiej instancji, który utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia "[...]", nie znajdując podstaw do uchylenia. Dodał, że na postanowienie Wojewody strony nie złożyły przysługującej im skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Ponadto Burmistrz "[...]" w odwołaniu z dnia "[...]" stwierdził, że ocena sądu, czy oświadczenie J. M. o przekazaniu działek nr: "[...]", "[...]" i "[...]" na rzecz Gminy bez odszkodowania, nie uniemożliwiłaby organowi administracji samodzielnej oceny, czy zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, a jedynie sąd wypowiedziałby się wyłącznie co do ważności złożonego oświadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie J. M. z dnia "[...]" jest bez znaczenia w sprawie o ustalenie odszkodowania, ponieważ oświadczenie to było podpisane przed datą w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W istocie więc nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy oceną skuteczności oświadczenia a sprawą dotyczącą ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Burmistrz "[...]", zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Między innymi wskazał, iż mając na uwadze brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. w pierwotnym jego brzmieniu nie podziela stanowiska Wojewody, że oświadczenie J. M. z dnia "[...]" jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ oświadczenie to było podpisane przed datą w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W istocie więc nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy oceną skuteczności oświadczenia a sprawą dotyczącą ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Z treści przepisów wynikają dwie kwestie, a mianowicie, że: działki wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział nastąpił na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne oraz, że obowiązek gminy do wypłaty odszkodowania powstaje z dniem, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. W przepisie art. 98 ust. 3 ustawodawca wskazał organowi administracyjnemu wydającemu decyzję datę początkową od której jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Data powstania obowiązku gminy do wypłaty odszkodowania oznacza wyłącznie dla właściciela gruntu datę początkową skutecznego domagania się wypłaty odszkodowania. W ten sposób ustawodawca wskazał termin wymagalności obowiązku gminy do wypłaty odszkodowania i jednocześnie termin wymagalności dla właściciela nieruchomości do skutecznego żądania odszkodowania. Pozostałe przepisy dotyczące odszkodowania określają jedynie "sposób", w jaki może dojść do uzgodnienia odszkodowania i dalszy tok postępowania w przypadku nie osiągnięcia porozumienia. Dlatego mając na uwadze treść przepisów i ich cel, zdaniem skarżącego, organy administracyjne w sposób nieuprawniony uznały, że strony nie były uprawnione w świetle obowiązującego prawa do rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania przed tym, niż decyzja w sprawie podziału stała się ostateczna. Z tych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody i Starosty, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy oceną skuteczności oświadczenia a sprawą dotyczącą ustalenia odszkodowania za przejęte drogi publiczne. Skarżący wskazał, iż w dniu "[...]" złożył pozew do Sądu w sprawie oświadczenia woli J. M., to znaczy, że spełnił oczekiwania organów administracyjnych w tym zakresie. Z tego też względu ponownie złożył wniosek o zawieszenie postępowania, który jednak został rozpatrzony negatywnie. W ocenie skarżącego organy w niniejszej sprawie dokonały nadinterpretacji przepisów i w konsekwencji doprowadziły do zakwestionowania oświadczeń woli i zawartych na ich podstawie porozumień w sprawie rezygnacji z odszkodowania w toku postępowania administracyjnego. Organy orzekające dokonywały również w sposób nieuprawniony wykładni oświadczeń woli w zakresie prawa cywilnego, pomimo że sprawa w tej kwestii zawisła przed sądem powszechnym. Zdaniem skarżącego obie decyzje są co najmniej przedwczesne. Naruszają także art. 7 K.p.a., gdyż zgodnie z zasadą ogólną zawartą w tym przepisie organ administracji publicznej zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, nie dokonał nadinterpretacji przepisów prawa, ale działał na ich podstawie. Ponownie wskazał, iż swoją decyzję wydał w oparciu o stanowiska zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekających w podobnych sprawach: wyroki z dnia 31 stycznia 2002r., sygn. akt I SA 1658/00 oraz z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 417/06. Zgodnie z tymi orzeczeniami prawo do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Wojewody, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody i decyzji Starosty stanowi między innymi art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten organy orzekające prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa o odszkodowanie jest bowiem sprawą odrębną od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 6 K.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dniu jego podjęcia dopuszczalne jest odstępstwo, gdy przepisy ustawy tak stanowią. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami takich wyjątków nie wprowadziła, a zatem omawiana reguła miała w niniejszej sprawie zastosowanie. Konsekwencją prawną tego był obowiązek zastosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej do Sądu decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 417/06). W niniejszej sprawie organy ustaliły wypłatę odszkodowania, powołując się na treść art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazać należy, że podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr: "[...]", "[...]" i "[...]", stanowiącej własność J. M., został dokonany na podstawie decyzji Burmistrza miasta "[...]" z dnia "[...]", zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w wyniku czego powstało "[...]" działek, w tym trzy działki nr: "[...]", "[...]" i "[...]", z przeznaczeniem na drogi dojazdowe. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem "[...]". Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym jego brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741), działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przeszły z mocy prawa na własność gminy, z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te, zgodnie z art. 98 ust. 3 tejże ustawy, właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału. Obowiązek ten może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych, a mianowicie gdy wysokość odszkodowania zostaje uzgodniona między właścicielem a Gminą lub w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli do uzgodnienia takiego nie dojdzie właściwy organ winien na wniosek jednej ze stron wszcząć i przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, stosując zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości. Charakter sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, która dopiero w przyszłości będzie wywoływać obowiązek wypłacenia odszkodowania, pozwala wykluczyć możliwość stosowania ugody w takiej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż oświadczenie J. M. zostało przez nią złożone i podpisane w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, a więc w dniu "[...]". Organy orzekające słusznie więc przyjęły, iż bezspornym jest, że powyższe oświadczenie zostało podpisane przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Z tego względu za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, iż nie może oświadczenie J. M. o przekazaniu Gminie działek nr "[...]", nr "[...]" i nr "[...]" bez odszkodowania stanowić uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., gdyż rokowania w sprawie ustalenia odszkodowania mogą być prowadzone dopiero po dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Jeśli, zatem po spełnieniu się przesłanki z art..98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielka – J. M. wystąpiła w dniu "[...]’ o ustalenie odszkodowania, to należało uznać, że nie doszło między stronami do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Okoliczność ta niesporna w świetle dokumentów, otwiera drogę do prowadzenia postępowania administracyjnego. Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2002r., sygn. akt I SA 1658/00. W orzeczeniu tym NSA zawarł tezę, iż obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną. Na powyższe stanowisko powołał się organ odwoławczy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni je podzielił. Z decyzji Burmistrza Miasta "[...]" z dnia "[...]" jednoznacznie wynika, że działki oznaczone numerami geodezyjnymi: "[...]", "[...]" i "[...]" zostały wydzielone pod drogi dojazdowe które z mocy prawa przeszły na własność gminy "[...]". Reasumując, wskazać należy, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że J. M. po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzje o podziale nieruchomości nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za działki : "[...]", "[...]" i "[...]". W piśmie (oświadczeniu) z dnia "[...]", jedynie zobowiązała się, że wskazane działki "przekaże" nieodpłatnie ( bez odszkodowania) na rzecz gminy. W związku z tym Gmina "[...]" nabyła własność nieruchomości nie wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornych gruntów, a więc J. M., lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją nabycia przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości i braku uzgodnień między stronami była konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, poddając ocenie wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art.135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust.1) przy określeniu, której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust.1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały się na dokonaną przez rzeczoznawcę analizę i przyjętą przez niego stawkę wyjściową (średnią cenę) w wysokości 25 złotych za m2. Przyjmując, że taka cena gruntu odpowiada cenom w obrocie wolnorynkowym organ pierwszej instancji, po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem stron niniejszego postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego, uznał za niezasadne zarzuty Gminy "[...]" dotyczące zbyt wysokich cen przyjętych do oszacowania przedmiotowej nieruchomości, oraz zarzuty J. M. co do zaniżonej ceny. Biegły uzupełnił swoją opinię i właściwie uzasadnił swoje stanowisko. Ocena ta jest logiczna, fachowa i przekonywująca a tym samym wskazuje na prawidłowe określenie wartości działek. Należy zauważyć, że w kwestii wysokości, prawidłowości wyliczonego odszkodowania, Burmistrz "[...]" w ogóle nie wypowiedział się w swej skardze. Niezależnie od powyższych ustaleń należy stronom wskazać na regulacje kwestii odszkodowania, za działki wydzielone pod drogi konieczne, zawartych w ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne, niezbędne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. W przedmiotowej sprawie konieczne jest uwzględnienie tego stanowiska, ponieważ stan faktyczny jest bardzo zbliżony. Decyzja podziałowa zawiera normę zawartą w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co wskazuje, że zamiarem organu było przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem w decyzji podziałowej zawarto jednoznaczne sformułowanie, że działki o numerach "[...]", "[...]" i "[...]" przechodzą na własność Gminy "[...]" jako drogi dojazdowe to nastąpiło przejęcie mienia w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu. Drogi te połączone są z innymi drogami, a zatem wchodzą w sieć dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu cytowanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, uznać należy, że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. W tym przypadku podstawą ustalenia odszkodowania powinien być jednak nie art. 98 ust. 3 lecz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazujący wypłacenie odszkodowania gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w tym przypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07). Należy zatem podzielić stanowisko organów, że, że sprawa należnego od Gminy "[...]" odszkodowania, wbrew stanowisku skarżącego, została należycie wyjaśniona, a podjęte rozstrzygnięcia zostały prawidłowo uzasadnione, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Wobec treści wyroku Sądu Okręgowego w "[...]" oddalającego powództwo Gminy "[...]" o ustalenie, niesłuszny jest także zarzut skarżącego co do przedwczesności decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd Okręgowy podzielił stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że prawo do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, powstaje wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości staje się ostateczna. Zatem dopiero z tą chwilą strony mogą poczynić wiążące ich uzgodnienia w kwestii odszkodowania, w tym również jego zrzeczenia. Powyższe stanowisko jest zgodne z wydanymi decyzjami administracyjnymi, jak również z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Z powyższych względów, działając na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. . .