II SA/Sz 752/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Łobez na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lipca 2008 r. nr NK.4.PZ.0911-73/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIV/154/08 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Łobez kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 lipca 2008 r., nr NK.4.PZ.0911-73/08 Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały Nr XXIV/154/08 Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu cmentarzy komunalnych gminy Łobez. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda podał, że w/w uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 95 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, żaden z powołanych przepisów nie kreuje uprawnienia do stanowienia przez radę gminy Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych a jedynie upoważnia radę gminy do podejmowania decyzji dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarzy komunalnych. Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały stanowiącej Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych jest art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym, utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Ustawodawca rozdzielił bowiem pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie prowadzenia cmentarzy na terenie gminy, przyznając radzie prawo do decydowania o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza (art. 1 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), a wójtowi uprawnienie do jego utrzymywania i zarządzania (art. 2 ust.1). Z powyższego Wojewoda Zachodniopomorski wywiódł, że nadanie regulaminu cmentarza komunalnego jest ustawową kompetencją Burmistrza Łobza, zatem Rada Miejska w Łobzie podejmując uchwałę Nr XXIV/154/08 wkroczyła w przypisane ustawą kompetencje organu wykonawczego Gminy, czym naruszyła konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Łobez do -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., która zarzuciła mu: - rażące naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Rada Miejska w Łobzie nie posiada kompetencji do uchwalania regulaminu cmentarzy komunalnych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż regulamin cmentarzy komunalnych nie stanowi aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, - naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w wyniku przyjęcia, że Burmistrzowi Łobza przysługuje kompetencja do nadania regulaminu cmentarza komunalnego, - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Łobzie jest sprzeczna z prawem W opinii skarżącej, Wojewoda Zachodniopomorski oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Łobzie błędnie ograniczył się jedynie do analizy art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Pominął natomiast całkowicie powołany przez Radę w podstawie prawnej Uchwały przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do uchwalenie aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Takim obiektem użyteczności publicznej jest cmentarz komunalny, służący realizacji zadania własnego gminy, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, służący bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym powinien być uznany za przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tym samym uznać należy, iż pomimo, że kompetencje w zakresie zarządzania cmentarzem przynależą, na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organowi wykonawczemu gminy, to jednak uprawnienie do ustalenia regulaminu cmentarza, jako obiektu użyteczności publicznej przysługuje radzie gminy. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Zachodniopomorskiego kosztami postępowania w sprawie. Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, odnosząc się do stanowiska skarżącej, że ustawa o samorządzie gminnym jest aktem prawnym ustanowionym później aniżeli ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych i co za tym idzie przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminny powinien być uznany za przepis szczególny w stosunku do art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Na poparcie trafności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w S. z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt SA/Sz 903/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W kontroli tej należy mieć na uwadze, że samo sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczonych przepisami prawa. Przyznana bowiem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że zastosowanie środka nadzoru wymaga od organu wykazanie w sposobu niebudzący wątpliwości sprzeczności z prawem postanowień określonej uchwały lub zarządzenia. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Zachodniopomorski zarzucił Uchwale Rady Miejskiej w Łobzie Nr XXIV/154/08 z dnia 5 czerwca 2008 r., że została ona podjęta przez Radę mimo braku prawnego upoważnienia do ustanowienia Regulaminu cmentarzy komunalnych Gminy Łobez. Zdaniem Wojewody, podejmując uchwałę w tym przedmiocie Rada Miejska wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, który posiada uprawnienie do ustanowienia Regulaminu na mocy przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Będący przedmiotem wykładni stan prawny jest w sprawie niesporny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13). Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu, cmentarz komunalny jest niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej. W będącej przedmiotem rozpoznawania sprawie przy ustalaniu właściwości organu gminy do wydania regulaminu cmentarza komunalnego należy mieć na uwadze treść art. 18 ust. 1 cyt. ustawy "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rady miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 2). Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 w/w ustawy, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z przywołanych regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia regulaminu mającego obowiązywać na cmentarzu komunalnym. Skoro ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, który wyłączałby domniemanie właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.) to niezasadny jest sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut wkroczenia przez Radę Miejską w Łobzie w kompetencje organu wykonawczego gminy i naruszenia zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2006 r., II SA/Go 305/06, publ. w Internecie w CBOiS NSA). Wyprowadzenie tezy o wyłącznej kompetencji organów wykonawczych gmin do wydawania regulaminu cmentarzy komunalnych tylko z faktu użycia w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych sformułowania, że do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) należy "utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi" jest niewystarczające do pozbawienia rady gminy upoważnienia do wydawania aktów regulaminowych będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Tym samym skład orzekający nie podzielił w tym zakresie stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez Wojewodę wyroku NSA w Warszawie O/Z w S. z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt SA/Sz 903/03. Przy tym należy pamiętać, że regulaminy wydane na mocy art. 40 ust. 1 pkt 4 nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi, których podjęcie jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że powołana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego przyczyna mająca uzasadniać stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w Łobzie Nr XXIV/154/08 z dnia 5 czerwca 2008 r. okazała się niewystarczająca do uznania sprzeczności z prawem w/w Uchwały i konieczności jej wyeliminowania w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia, a tym samym kontroli Sądu nie była Uchwała Rady Miejskiej w Łobzie lecz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Dlatego ocena Sądu musiała ograniczyć się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego w kontekście przytoczonej w nim argumentacji. Z opisanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjnych w S., na podstawie art. 148 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.