I OSK 364/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 361/08 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 361/08, po rozpoznaniu skargi S. T., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia[...] sierpnia 2008 r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia[...] czerwca 2008 r., [...]w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 7 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 pkt. 4, art. 6 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...]czerwca 2008 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego S. T. Po rozpatrzeniu odwołania S. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ pierwszej instancji niezasadnie doliczył do dochodów skarżącej dodatek pielęgnacyjny organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 194/07 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., K16/03. Zdaniem organu, w świetle wyrażanych w tych orzeczeniach poglądów, różne traktowanie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego jest uzasadnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. T. podała, że stan zdrowia skarżącej wymaga stałego leczenia, wydatki na mieszkanie i leki pochłaniają całe dochody skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że w toku postępowania poprzedzającego podjęcie decyzji organ pierwszej instancji wyliczył wysokość miesięcznych dochodów skarżącej z uwzględnieniem przysługującego stronie dodatku pielęgnacyjnego, co miało wpływ na końcowe orzeczenie o odmowie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Wysokość dochodu przyjęto w oparciu o deklarację o wysokości dochodów za okres II, III, IV 2008 r. podpisaną przez S. T., która w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość zadeklarowanych kwot i wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie obliczył dochody strony (w rzeczywistości, zdaniem odwołującej się, uzyskuje ona kwotę 1172,48 zł miesięcznie i to wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym). Pomimo wyraźnie sformułowanego zarzutu organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy przyjął, iż w kwocie, o jakiej pisze odwołująca się (1172,48 zł mies.) mieści się, czy też nie, dodatek pielęgnacyjny. Jak wynika z kserokopii decyzji o ponownym ustaleniu i waloryzacji emerytury, którą skarżąca dołączyła do odwołania, od [...]marca 2008 r. wysokość świadczenia do wypłaty wynosiła miesięcznie zł 1172,48, (w lutym – 1085,98 zł), a w tym – jak wynika z omawianego dokumentu – mieści się kwota 163,15 zł dodatku pielęgnacyjnego. Kwestia ta pozostała zatem niewyjaśniona, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu administracyjnym uchybiono zasadom wyrażonym w art. 6, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się również do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na temat doliczania do dochodów osób starających się o dodatek mieszkaniowy kwoty przysługującego tym osobom dodatku pielęgnacyjnego i przedstawił stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1700/02 i z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07, zaznaczając, że ten ostatni wyrok zapadł w sprawie ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Mając istotne wątpliwości co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, jak również co do przyjętego przez Kolegium stanowiska, iż do dochodów S. T., wziętych pod uwagę przy rozważaniu kwestii przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, należy doliczyć należny skarżącej dodatek pielęgnacyjny w wysokości 163,15 zł miesięcznie i uznając, że niedostatecznie wyjaśniono i rozważono stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności istnienie rozbieżności w wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) obydwie decyzje wydane w sprawie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że postępowanie administracyjne naruszyło przepisy postępowania w ten sposób, iż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2008 r. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie zgadza się z zarzutem Sądu, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania. Kolegium decyzję podjęło ustalając stan faktyczny, na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji i oceniło go zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie budziło żadnych wątpliwości Kolegium, że strona we wniosku i w deklaracji o wysokości dochodów przedstawiła swój dochód brutto (1325,- zł) - łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym, natomiast w odwołaniu podała dochód netto (1172,48 zł) - też z dodatkiem pielęgnacyjnym. Odnośnie zarzutu Sądu, że Kolegium nie odniosło się do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących zaliczenia bądź nie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż również ten zarzut nie jest zasadny. Kolegium w swoim rozstrzygnięciu wprawdzie nie odniosło się, jak tego wymaga WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku do rozbieżności w orzecznictwie sądowym, jednak powołało i oparło się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07, w którym Sąd wyraził pogląd, że katalog świadczeń wymienionych art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim dodatek pielęgnacyjny. Kolegium zauważyło, że wyrok ten zapadł, po rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2006 sygn. akt III SA/Gd 588/06. Powołanie się Kolegium w uzasadnieniu decyzji na pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 194/07 było kontynuacją dotychczas prezentowanego przez Kolegium stanowiska, iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są to świadczenia wypłacane na podstawie odrębnych ustaw i nie można pomiędzy nimi stawiać znaku równości. Organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji przy podejmowaniu decyzji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, a więc skarga S. T. na decyzję Kolegium powinna zostać oddalona. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ pierwszej instancji. Z treści wyroku Sądu właściwie nie wynika, jakie postępowanie wyjaśniające miałyby przeprowadzić organy administracyjne, poza ustaleniem kwoty dochodu wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i kwestii rozbieżności orzecznictwa sądowego w tym zakresie. W decyzjach organów administracyjnych stan faktyczny, w tym kwota dochodów, zostały już ustalone i wynikają z akt sprawy. Co zalicza się, a co nie do dochodu wynika w sposób jednoznaczny z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem organ I instancji ustalił dochód strony, po odliczeniu od przychodu 1325 zł, – składki na ubezpieczenia zdrowotne i podatek dochodowy. Natomiast dodatek pielęgnacyjny wliczony został do dochodu, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego. Dodatek ten wliczony był do dochodu brutto, jaki ustalił organ pierwszej instancji w decyzji i do dochodu netto, co strona przyznała w odwołaniu. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że Sąd uchylając decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykazał na czym polegało naruszenie przez organy administracyjne prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G., że w sprawie niniejszej nie można dopatrzeć się naruszeń przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek S. T. o przyznanie dodatku mieszkaniowego przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a.). W toku przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy oraz zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie budzi również wątpliwości, że strona we wniosku i w deklaracji o wysokości dochodów wykazała dochód brutto w wysokości 1325 zł, natomiast w odwołaniu podała dochód netto 1172 zł, wliczając w to kwotę dodatku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika natomiast, że w istocie wątpliwości Sądu odnośnie ustaleń faktycznych dotyczą kwestii wliczania czy też nie do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego dodatku pielęgnacyjnego. Niesłuszny jest zarzut Sądu pierwszej instancji skierowany pod adresem organu drugiej instancji, że nie odniósł się on do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących doliczania do dochodów osób starających się o dodatek mieszkaniowy kwoty przysługującego dodatku pielęgnacyjnego, a co zdaniem tego Sądu m.in. uzasadniało uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07, w którym przyjęto, że katalog świadczeń wymienionych art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim dodatek pielęgnacyjny. Wyrok powyższy zapadł ze skargi wniesionej na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., w której wyłoniło się takie, jak w sprawie niniejszej zagadnienie. Organ miał zatem uzasadnione podstawy, aby kierować się interpretacją art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. Trzeba przy tym zauważyć, że nie należy do zadań organów administracji publicznej rozstrzyganie wątpliwości powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych. To Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w wyniku wniesionej skargi winien rozważyć te kwestie i wyrazić własne stanowisko w sprawie, a w razie uchylenia zaskarżonej decyzji w sposób czytelny i zrozumiały przedstawić w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania, które wraz z wyrażoną w tym wyroku oceną prawną są wiążące w dalszym postępowaniu w myśl art. 153 P.p.s.a. W takiej sytuacji, jaka zaistniała w sprawie nie wiadomo w istocie jakie okoliczności miałyby wyjaśnić organy w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek uchylenia wydanych decyzji, poza wątpliwościami dotyczącymi zaliczania czy też nie do dochodu dodatku pielęgnacyjnego, co do której to kwestii zajęcie stanowiska, jak wcześniej wskazano, było rolą Sądu. Na marginesie, należy zauważyć, że Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, mającym na celu rozstrzygnięcie wątpliwości w omawianej kwestii (sygn. akt I OPS 8/09) i sprawa ta oczekuje na rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za trafny należało również uznać zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podając w podstawie wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ P.p.s.a. nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przez organy administracji, w sprawie niniejszej prawa materialnego. Z przedstawionych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżony wyrok, wobec konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.