II OSK 710/09

Dnia 6 maja 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 roku sygn. akt VIII SA/Wa 446/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz Warki, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. K., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego młyna na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze, budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, z niezbędną infrastrukturą techniczną, z niezbędnymi inwestycjami towarzyszącymi, na działce nr ewid. [...] położnej w W. Odwołania od powyższej decyzji wniosło A. Spółka z o.o. w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożyło A. Spółka z o.o. w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołano się głównie na kwestię uciążliwości terenu bazy [...] dla mieszkańców planowanej inwestycji. Ponadto podano, że nowo wybudowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo przedstawił warunki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy pozwala na stwierdzenie, iż przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego kwestii uciążliwości terenu bazy PKS dla mieszkańców planowanej inwestycji, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie. Inwestor podejmując się przedmiotowego zamierzenia budowlanego, wziął zapewne pod uwagę powyższą okoliczność i stopień uciążliwości dla planowanego przedsięwzięcia. Argumentacja skarżącego, że zaskarżona decyzja nie bierze pod uwagę rodzaju działalności istniejącej od tylu lat firmy skarżącego oraz sugerowanie, że ma to na celu usunięcie skarżącej z zajmowanego terenu jest co najmniej gołosłowna. W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że istnieje jakikolwiek związek pomiędzy wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a możliwością dalszego funkcjonowania skarżącej na zajmowanym terenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Przedsiębiorstwo. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji uznał bowiem, że nie doszło do naruszenia w/w przepisu przez Burmistrza Warki, podczas gdy organ obowiązany jest działać zgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie skargi kasacyjnej doszło do naruszenia zasady praworządności, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Zarzucono także naruszenie § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie, a zatem naruszenie zasady praworządności. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., uzasadniającym jej uchylenie. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podane wyżej podstawy skargi kasacyjnej powinny być, w treści takiej skargi, uzasadnione (art. 176 p.p.s.a.). Prawidłowe przytoczenie podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach oznaczonych tą skargą. Oznacza to, że sąd bada tylko trafność i zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów i nie może jednocześnie badać czy nie zostały naruszone także inne przepisy, nie wskazane w podstawie zaskarżenia wyroku pierwszej instancji. Wskazanie powyższych zasad konieczne było ze względu na sposób sformułowania zarzutów rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Zarzuciła ona naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, czym – zdaniem strony skarżącej – została naruszona zasada praworządności. Jednocześnie z uzasadnienia tej skargi wynika, że skarżący wadliwie rozumie wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy zasadę "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności wynikającą z tej zasady konieczność kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z odrębnymi przepisami a ponadto wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i dostosowaniu nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Zarówno organy administracyjne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego wyroku dokonały prawidłowej wykładni wymienionego przepisu i w sposób wnikliwy ustaliły istnienie wszystkich przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności ustalono, że ze względu na to, iż otaczająca zabudowa ma charakter mieszkaniowy, to ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy młyna i budowy nowego budynku mieszkalnego zapewni kontynuację funkcji mieszkaniowej. Autor skargi kasacyjnej błędnie natomiast przyjmuje, że "kontynuacja funkcji" zabudowy nie pozwala na to, by budynek młyna przebudować na dom mieszkalny. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza, że nowa zabudowa odpowiadać będzie funkcji zabudowy istniejącego otoczenia a nie dawnej zabudowy podlegającej likwidacji. Również zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) jest nieuzasadniony. Wymieniony przepis reguluje zasady sytuowania budynków w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości i znajdującej się na nich zabudowy. Nie miał on żadnego zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, której przedmiotem jest określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a nie szczegółowe usytuowanie budynku na działce wnioskodawcy. Decyzja ta ma charakter promesy, czyli przyrzeka, że ustalone nią warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji – zawierającej pozwolenie na budowę. Natomiast szczegółowe warunki określające zarówno warunki techniczne budowanych w przyszłości obiektów budowlanych a także budynków podlegających przebudowie i ich usytuowanie będzie przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło więc do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, które nie były stosowane ani przez organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji. W tej sytuacji również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony, skoro w sprawie zaistniały pełne warunki do oddalenia skargi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.