II GSK 231/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 597/08 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 597/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną przez I. P. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych. Sąd I instancji przyjął za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. odmówił przyznania I. P. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 ze względu na niedotrzymanie terminu, określonego w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, na złożenie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku, do wniosku transferowego spadkobierca dołącza kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Następnie spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. W przedmiotowej sprawie termin na złożenie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego we W. z dnia 22 października 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku upłynął z dniem 26 listopada 2007 r., a został on złożony w dniu 7 stycznia 2008 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin wynikający z art. 22 ust. 5 cytowanej ustawy jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie. Po jego upływie następuje wygaśniecie uprawnienia przysługującego podmiotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że termin wynikający z art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej jest terminem procesowym, wyznaczonym na dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt bycia przez daną osobę spadkobiercą. Zdarzeniem prawnym powodującym przejście praw i obowiązków zmarłego na spadkobiercę jest śmierć spadkodawcy (art. 922 §1 k.c.). Spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia, tj. śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 k.c.). O tym, czy mamy do czynienia z terminem procesowym, czy też materialnoprawnym nie decyduje akt prawny, w którym termin został wskazany, lecz charakter tego terminu. Zdaniem Sądu powyższy termin ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego. Niedotrzymanie go nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie. W przypadku jego uchybienia strona może wnosić o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a. Wprawdzie strona nie złożyła oddzielnego wniosku o przywrócenie terminu, jednakże w piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r. - odwołaniu od decyzji organu I instancji, powołała okoliczności, w jej opinii, usprawiedliwiające uchybienie terminu. Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że okoliczności te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu powinny być one rozpatrzone przez organy administracji z punktu widzenia uprawdopodobnienie bądź nieuprawdopodobnienia przez skarżącą braku winy w uchybieniu czternastodniowego terminu na dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. z punktu widzenia jednej z przesłanek przywrócenia terminu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o uchybieniu terminu do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z treści decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 2 czerwca 2008 r., a pismo wskazujące na przyczyny uchybienia terminu, złożyła w organie w dniu 9 czerwca 2008 r. Skarżąca dostarczyła również postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że rolnikowi należało przywrócić termin do złożenia wyjaśnień w trybie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 30, poz. 168 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że aby organ potraktował wniesione odwołanie jako wniosek o przywrócenie terminu, to muszą istnieć wątpliwości co do sprecyzowania wniesionego pisma. W odwołaniu strona nie negowała faktu dostarczenia 7 stycznia 2008 r. do Biura Powiatowego, otrzymanego w dniu 28 grudnia 2007 r., prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Autor skargi kasacyjnej konfrontując treść odwołania z materiałem zebranym w sprawie doszedł do wniosku, że jesienne prace polowe oraz zbiory buraków w drugiej dekadzie października oraz stan psychiczny strony nie stanowiły przeszkody do dostarczenia innych dokumentów do siedziby organu. Strona musiała być poinformowana o ciążących na niej obowiązkach, skoro wśród złożonych organowi dokumentów znalazło się m.in. ręcznie sporządzone przez dzieci zmarłego oświadczenie dotyczące przyznania matce płatności obszarowych jak i inne dokumenty określone w art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie cukrowej. Być może strona otrzymała odpis postanowienia ze stwierdzeniem prawomocności w terminie późniejszym z przyczyn stojących po stronie Sądu Rejonowego we Włocławku, ale tego strona ani nie podniosła, ani też nie wykazała. Wobec tego, w ocenie kasatora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nieprawidłowo rozstrzygnął, że organ winien był rolnikowi przywrócić termin do złożenia wyjaśnień w trybie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mimo tego, że termin upłynął z dniem 26 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że rolnikowi należało przywrócić termin do złożenia wyjaśnień w trybie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., okazał się nietrafny. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Zatem do szczegółowego rozważenia pozostał jedynie zarzut kasacyjny przytoczony wyżej. Nie ma racji kasator twierdząc, iż Sąd I instancji "nieprawidłowo rozstrzygnął, że organ winien był rolnikowi przywrócić termin do złożenia wyjaśnień w trybie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.". Poza rozważaniami pozostaje stanowisko kasatora, odnośnie tego, czy nastąpiło to prawidłowo, czy też nieprawidłowo, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w ogóle takiego poglądu nie wyraził. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jedynie, że okoliczności, które powołała skarżąca w odwołaniu od decyzji powinny być rozpatrzone przez organy administracji z punktu widzenia uprawdopodobnienia bądź nieuprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu czternastodniowego terminu na dostarczenie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Sąd I instancji nie narzucił organowi jakie rozstrzygnięcie ma zostać podjęte; wskazał jedynie, że pomimo niezłożenia przez stronę oddzielnego wniosku o przywrócenie terminu, okoliczności podniesione w odwołaniu wymagały rozważenia pod kątem ewentualnego spełnienia przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a. – czego organ nie uczynił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w odwołaniu strona nie negowała faktu dostarczenia w dniu 7 stycznia 2008 r. do Biura Powiatowego, otrzymanego w dniu 28 grudnia 2007 r., prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ wskazał ponadto, że skoro jesienne prace polowe oraz zbiory buraków w drugiej dekadzie października oraz stan psychiczny strony nie stanowiły przeszkody do dostarczenia innych dokumentów do siedziby organu, to nie mogły one stanowić przeszkody w dostarczeniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Odnośnie powyższych argumentów trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że to nie w skardze kasacyjnej organ powinien oceniać powołane przez stronę okoliczności pod kątem spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu. Powinno to nastąpić na etapie postępowania administracyjnego, w drodze odrębnego postanowienia podjętego przez właściwy w sprawie organ administracji, na które służy odrębny środek zaskarżenia (art. 59 § 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), a jego wydanie winno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd Sądu I instancji, że pomimo niezłożenia oddzielnego wniosku o przywrócenie terminu, okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu powinny być rozpatrzone przez organy administracji z punktu widzenia uprawdopodobnienia, bądź nie, braku winy w uchybieniu terminu do dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Na marginesie należy wyjaśnić, że załączenie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku jest warunkiem, bez spełnienia którego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności spadkobiercy rolnika, co niewątpliwie jest podyktowane okolicznością, że dopiero za pomocą powyższego postanowienia możliwe jest potwierdzenie statusu spadkobiercy zmarłego rolnika, który ubiegał się o płatności. Czternastodniowy termin do złożenia powyższego postanowienia sądu jako załącznika do wniosku o przyznanie płatności na rzecz spadkobiercy (w odróżnieniu od terminu do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności) ma charakter procesowy, a więc podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.