II OSK 1196/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 796/08 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 796/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]), a także określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. Spółdzielnia A. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do M. M. zamieszkałego przy ul. [...]w lokalu nr [...] w Pabianicach, w związku z samowolnym zamontowaniem przez niego drzwi wejściowych do mieszkania, otwieranych na klatkę schodową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał M. M. do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drzwi wejściowych do lokalu [...] w ten sposób, by skrzydło drzwiowe otwierało się do wewnątrz lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. podnosząc, iż "drzwi nikomu nie przeszkadzają i nie ograniczają drogi ewakuacyjnej". Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (znak: [...]) uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie ustalono czy drzwi do lokalu [...] nie ograniczają drogi ewakuacyjnej, jaką jest klatka schodowa ponad normę zawartą w § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2008 r. przeprowadzono oględziny drzwi wejściowych do lokalu [...], podczas których ustalono, że przedmiotowe drzwi mają szerokość 0,80m i przy pełnym ich otwarciu wystają one przed lico ściany 0,53 m i tym samym o 0,53 m przesłaniają światło drogi ewakuacyjnej z położonego obok, lokalu nr [...] na bieg klatki schodowej, której podest ma wymiary 2,43m (szerokość) x 1,85m (licząc od krawędzi ostatniego stopnia do lica ściany). Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane ponownie zobowiązał M. M. do wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie drzwi wejściowych do lokalu [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w Pabianicach, w ten sposób by skrzydło drzwiowe otwierało się do wewnątrz lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wskazał, że blok, w którym mieszka wybudowany został w latach 70 XX w. i dlatego wymiana drzwi wejściowych do jego mieszkania była konieczna. Oświadczył, że Spółdzielnia A. (podobnie jak firma montująca drzwi) nie informuje, w jaki sposób powinno się montować drzwi do mieszkań, a - wielu jej mieszkańców ma zamontowane drzwi, otwierające się na zewnątrz. Podniósł, że działania Spółdzielni są spowodowane donosem sąsiadki, mieszkającej na III piętrze, podczas gdy on sam zamieszkuje na piętrze IV i żaden z lokatorów sąsiedniego lokalu nr [...] nie miał do niego pretensji odnośnie montażu drzwi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] (znak: [...]) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu I instancji, dotyczące wymiaru spocznika (2,43 x 1,85 m), na który otwierają się przedmiotowe drzwi, podniósł, że szerokość biegu schodowego wynosi 1,15m, co przy szerokości drzwi wynoszącej 0,80m powoduje, że przy ich pełnym otwarciu wystają one przed lico ściany o 0,52m, tym samym przesłaniają o 0,52m światło drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...] na bieg klatki schodowej. Ponadto przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zgromadzonych dokumentów odnośnie kwestii bezpieczeństwa osób, korzystających z klatki schodowej wykazała, że sposób i miejsce zamontowania przez inwestora drzwi zewnętrznych do lokalu nr [...] nie zapewnia bezpiecznego użytkowania wspólnej części budynku i może stwarzać ryzyko wypadków podczas otwierania tych drzwi w momencie, gdy na klatce schodowej znajdują się osoby trzecie. W ocenie organu powyższa sytuacja stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia osób korzystających z klatki schodowej. Ponadto otwieranie przedmiotowych drzwi koliduje z otwieraniem drzwi w mieszkaniu sąsiednim, gdy czynności te wykonywane są jednocześnie, ponieważ osoba otwierająca drzwi do lokalu nr [...] może zostać uderzona skrzydłem spornych drzwi podczas ich otwierania od wewnątrz. Organ powołał się również na to, iż sposób, w jaki inwestor zamontował drzwi pozostaje w sprzeczności z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnosząc się do podniesionego przez M. M. argumentu, że inne lokale w budynku, w którym skarżący zamieszkuje posiadają zamontowane drzwi wejściowe do lokali w taki sam sposób, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie może to stanowić okoliczności uchylenia decyzji organu I instancji, a jedynie może być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. Powyższą decyzję M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc argumenty tożsame z argumentami odwołania. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] marca 2009 r. skarżący podniósł, iż drzwi faktycznie otwierają się na stronę lokalu [...], to jednak nie przesłaniają światła drzwi tego lokalu, gdyż na ścianie, na którą się otwierają znajduje się zabudowa mieszcząca liczniki, a drzwi lokalu nr [...] nie są w żadnym stopniu przysłonięte przez otwarcie drzwi lokalu skarżącego. Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (znak: [...]), z także określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) lub też, jeżeli po całkowitym otwarciu zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wymiana drzwi w omawianym stanie faktycznym nie podlega nawet zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych. Z protokołu oględzin i ze szkicu znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, aby drzwi mieszkania skarżącego otwierały się na zewnątrz, w sposób mogący naruszać któryś z wymienionych przepisów, szczególnie mając na uwadze oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, zgodnie z którym drzwi otwierając się przysłaniają ścianę o szerokości około 80 cm, w której to ścianie znajdują się liczniki. Dopiero za tą ścianą znajdują się drzwi lokalu nr [...]. Do powyższej okoliczności organy nie ustosunkowały się. Brak jest również odniesienia się do wpływu sposobu otwierania się drzwi zamontowanych przez skarżącego na pozostałą część korytarza i klatki schodowej, w aspekcie ich zastosowania jako dróg ewakuacyjnych. Powyższe stanowi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi naruszenie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji uchybiły zasadom postępowania wskazanym wyżej w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniuu sprawy organy winny wyjaśnić wskazane wątpliwości i ocenić je w kontekście całokształtu materiału dowodowego sprawy. Dopiero powyższe ustalenia będą mogły prowadzić do ewentualnej subsumcji stanu faktycznego względem normy prawa materialnego, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w tym zakresie w uzasadnieniu orzeczenia Sądu. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedwczesne i nieuzasadnione jest zastosowanie przepisów prawa materialnego nakładających określone obowiązki na skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, zaskarżając tenże wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ust. 1 pkt (nie wskazano pkt.) lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i w następstwie wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w ocenianym postępowaniu administracyjnym winien mieć zastosowanie przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 239 ust. 1 i § 242 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi M. M. ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w przeciwieństwie do normy wyrażonej w art. 66 ustawy, mają charakter legalizacyjny i w ocenie skarżącego kasacyjnie na podstawie tych przepisów organy winny prowadzić postępowanie zmierzające do zalegalizowania robót budowlanych, które spowodowały istnienie stanu zagrożenia poprzez naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Podkreślono, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane daje podstawę prawną do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (...), zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, dają podstawę materialno prawną do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem autor skargi kasacyjnej bez znaczenia jest to, czy roboty te zostały już zakończone czy nadal są w toku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji wskazując, że podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych polegających na przebudowie drzwi wejściowych do lokalu 67 w ten sposób, by skrzydło drzwiowe otwierało się do wewnątrz lokalu, winien stanowić przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie ustalił czy inwestor, który drzwi zamontował jest właścicielem bądź zarządcą lokalu (budynku). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, a w tym przepisu art. 66 tej ustawy, adresowane są wyłącznie do właścicieli bądź zarządców lokalu (budynku). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji bądź też orzekający w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi poczyniły takie ustalenia. Tym samym już choćby na tej podstawie wskazanie, że organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 66 jest na tym etapie co najmniej przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, uznał jednocześnie, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na montażu drzwi wejściowych do lokalu w sposób naruszający obowiązujące przepisy prawa materialnego może być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, na co wskazał skarżący kasacyjnie, że przepis art. 51 ust. 7 ww. ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że zarówno przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jak i przepis art. 66 tej ustawy, na który wskazywał Sąd pierwszej instancji odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 ww. ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz,, Gdańsk 2007, s. 197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wręcz, że nie można na podstawie art. 66 nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/04 niepublikowane). Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem organy nadzoru budowlanego obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych wystarczających do uznania, że sposób i miejsce zamontowania przez inwestora drzwi zewnętrznych do lokalu narusza uregulowania w zakresie warunków technicznych jakie powinny spełniać obiekty budowlane w tym dotyczące zagrożenia pożarowego. W szczególności z akt sprawy, a w tym ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu obrazującego rzut klatki schodowej oraz mieszkań, nie wynika jaka jest odległość pomiędzy drzwiami lokalu inwestora, które otwierają się na zewnątrz, a ścianą na której umiejscowione są drzwi wejściowe do lokalu nr 68. Brak tych danych uniemożliwia prawidłową ocenę ewentualnego zagrożenia jakie mogą powodować tak zainstalowane drzwi, a co za tym idzie ocenę czy przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami z zakresu prawa budowlanego, uzasadniającymi wydanie decyzji o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych. Wskazując na powyższe podzielić należało pogląd Sądu pierwszej instancji, w zakresie uznania, że organy administracji publicznej naruszyły zasady wynikające z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co z kolei skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.