II OSK 567/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Anna Żak /spr./ Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/08 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zamurowania okna oddala skargę kasacyjną. II OSK 567/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie VII SA/Wa 1662/08 oddalił skargę K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. w przedmiocie nałożenia obowiązku zamurowania okna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974r. Nr 38 , poz. 229) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) - nakazał K. M. zamurowanie okna w kuchni lokalu mieszkalnego nr 2, przy ul. [...] w Warszawie, w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ działając na wniosek A. i M. P., ustalił, że lokal ten znajduje się na I piętrze i w kuchni, w ścianie graniczącej z posesją przy ul. [...] 5, posiada okno o wymiarach 0,60x0,90m. Usytuowanie okna jest sprzeczne z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca1980r., który określał, że odległość budynków od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić co najmniej 4,00 m dla ścian z otworami okiennymi. Wydanie pozwolenia na budowę budynku z otworem okiennym w ścianie oddzielenia pożarowego od strony działki sąsiedniej stanowiło naruszenie § 13 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu, kuchnia jest pomieszczeniem nie przeznaczonym na stały pobyt ludzi i nie wymaga dostępu do światła dziennego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. po rozpatrzeniu odwołania K. M. - uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. nałożył na K. M. obowiązek likwidacji okna, w terminie 1 miesiąca od otrzymania decyzji. Z wyjaśnień K. M. wynikało, że budynek powstał w okresie przedwojennym, zgodnie z projektem, który przewidywał sporne okno. Organ podniósł, że w aktach znajduje się jedynie inwentaryzacja budynku z 1963r. Jednak umieszczenie w inwentaryzacji ww. okna nie jest dowodem, że było ono przewidziane również w projekcie budowlanym. Wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych, tak obecnych, jak i tych wynikających z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), obowiązującym w czasie budowy obiektu (art. 277). Organ dodał, że z układu pomieszczeń w lokalu nr 2 wynika, że zamurowanie okna nie pozbawi kuchni jedynego źródła oświetlenia i wentylacji, gdyż jest to pomieszczenie o charakterze "przechodnim" pomiędzy pokojem a sienią, z których to pomieszczeń każde posiada dwa otwory okienne. Zasadny był więc nakaz zamurowania okna, jednak organ I instancji błędnie zastosował art.40 Prawa budowlanego z 1974r, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych zrealizowanych samowolnie pod rządami tej ustawy. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nie jest legalność budynku przy ul. [...] - która nie jest sporna - tylko wykonanie okna w sposób istotnie odbiegający od warunków technicznych. W takiej sytuacji zastosowanie miał tryb przewidziany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. M., zarzucił naruszenie art. 7, 8, 107 § 3 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez wydanie orzeczenia w oparciu o podstawę prawną nie mającą zastosowania w sprawie; nakazanie likwidacji okna mimo stwierdzenia, że przedmiotowy budynek wraz z oknem, wzniesiony został legalnie. Wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie miał zastosowania, gdyż dotyczy trwającej budowy. Skarżący stwierdził, że skoro legalność budynku nie jest kwestionowana, sprawa może być rozpatrywana wyłącznie co do zgodności projektowania i wykonania budynku z prawem obowiązującym w czasie jego budowy. Organy jednak nie ustaliły czasu wzniesienia budynku i nie zakwestionowały daty wzniesienia budynku podanej przez skarżącego, zatem ocena budowy winna być dokonana na podstawie art. 241 ww. rozporządzenia Prezydenta RP z 1928r. Ponadto, ustalenia dot. "przechodniego" charakteru kuchni, jej doświetlania i wentylacji poprzez pokój i sień pozostają bez związku z wymogami art. 241, podobnie jak wywody organu powiatowego, że kuchnia nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę nie dopatrując się uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazał, że przedmiotem postępowania nie jest legalność wybudowania budynku przy ul. [...] w Warszawie - która nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania - tylko wykonanie okna w ścianie usytuowanej w granicy z działką pp. Pawłowskich przy ul. [...] 5, w sposób sprzeczny z przepisami prawa tj. warunkami technicznymi. Zastosowanie w sprawie znajduje art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 103 ust. 1 zasadą jest stosowanie nowej ustawy m.in. do spraw, w których postępowanie administracyjne wszczęto już po jej wejściu w życie. Usytuowanie spornego okna winno być zatem ocenione w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, budynki sytuuje się ścianą z oknami w odległości 4 m. od granicy z działką sąsiednią. W ust. 4 tego paragrafu ustawodawca przewidział wprawdzie możliwość sytuowania budynku bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, ale tylko ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych i tylko wtedy, gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek bez takich otworów lub wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Z treści powołanych przepisów wynika, że nie ma możliwości sytuowania budynku ścianą z otworami okiennymi bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Wobec tego bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona w skardze, czy okno usytuowane sprzecznie z warunkami technicznymi jest oknem kuchennym, czy oknem do innego pomieszczenia. Rozplanowanie pomieszczeń wewnątrz budynku musi być zgodne z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku jako całości. W przypadku robót już zakończonych przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego winien być stosowany poprzez ust. 7 tego artykułu, nie ma bowiem potrzeby wstrzymywania robót budowlanych (art. 50), które zostały zakończone, jednak niezastosowanie tego przepisu nie jest uchybieniem na tyle istotnym, że uzasadniałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że usytuowanie spornego okna było i jest sprzeczne z warunkami technicznymi i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od w/w wyroku K. M. zarzucił : 1/ naruszenia prawa materialnego poprzez: a/. błędną wykładnię art. 51 ust 1 pkt 2 i ust 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r oraz paragrafu 2 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez przyjęcie i że przepisy te mają zastosowanie do budynków legalnie wybudowanych i istniejących od kilkudziesięciu lat, b/ niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. polegające na niezastosowaniu tego przepisu do oceny kwestii konieczności zamurowania spornego okna, 2/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, 134 §1 , 141 § 4 i 145 § 1 pkt. 1 ppsa poprzez brak wnikliwego rozważenia całokształtu materiału zebranego w sprawie oraz należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku i w wydaniu orzeczenia oddalającego skargę zamiast uchylającego zaskarżoną decyzję w całości. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że legalność wybudowania budynku skarżącego przy ul. [...] w Warszawie nie jest kwestionowana, wobec tego należy przyjąć, że otwór okienny został przewidziany w projekcie i wykonano go zgodnie z postanowieniami właściwego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przepis ten reguluje sytuacje występujące przy budowie i oddawaniu do użytku obiektów budowlanych. Zagadnienia dotyczące budynków istniejących, legalnie wybudowanych, uregulowane są w Rozdziale 6 Prawa budowlanego, a także w art. 5 ust 2 Prawa budowlanego. Błędnie także Sąd I instancji powołał jako podstawę rozstrzygnięcia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazanie tej podstawy jest wynikiem błędnej wykładni w/w przepisu, a także § 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na wyrok NSA z dna 14.11.2006r. w sprawie II OSK 1333/2005 ( ONSA/WSA 2007/4) i odwołując się do jego argumentacji skarżący podniósł, że przepis §12 odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia. Ponadto po nowelizacji z 27 marca 2003 r., art. 5 Prawa budowlanego, warunki jakie budowla musi spełniać na etapie projektu i budowy (art. 5 ust. 1) nie są tożsame z warunkami jakie budynek powinien spełniać na etapie użytkowania (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). W zakresie wymagań technicznych wskazanych w art. 5 ust. 2 nie znalazły się wymagania w kwestii odpowiedniego sytuowania budynku na działce budowlanej. Uznając zasadność nakazania skarżącemu zamurowania okna, Sąd zastosował wobec niego rygory wynikające z art. 5 ust 1 Prawa budowlanego oraz z wymagań prawnych dotyczących sytuowania budynków, co oznacza naruszenie przez WSA prawa materialnego, a konkretnie art. 5 ust 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Wydając zaskarżony wyrok WSA naruszył również wskazane na wstępie przepisy p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została bez należytej wnikliwości, co uwidoczniło się przy wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyrazem tych uchybień jest treść uzasadnienia wyroku, które w istotnych kwestiach jest lakoniczne i nie spełnia wymogów z § 4 art. 141 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd zamiast uchylić zaskarżoną decyzję, oddalił skargę, czym naruszył art. 145 §1 pkt. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, ponieważ wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie nie była kwestionowana okoliczność, że przedmiotowy budynek został wzniesiony legalnie w latach trzydziestych XX wieku. Przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego było natomiast skontrolowanie czy wykonanie otworu okiennego w ścianie tego budynku, położonej bezpośrednio w granicy z nieruchomością przy ul. [...] 5 jest zgodne z prawem budowlanym. Jako podstawę prawną decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji przedmiotowego okna w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wskazał przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r, nr 34, poz.216 ze zm.) i przepis art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących dotychczas reżimów prawnych, tak obecnych jak i wynikających z w/w rozporządzenia obowiązującego w czasie budowy obiektu (art.277). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że akceptując rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. dalej powoływane jako rozpozrządzenie), który wyklucza możliwość sytuowania budynku ze ścianą posiadającą otwory okienne w granicy z nieruchomością sąsiednią. Przepisy przejściowe wyłączają zastosowanie tego rozporządzenia do stanów sprzed jego wejścia w życie. W myśl § 330 rozporządzenia "przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust.1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia : 1/. został złożony wniosek pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2/. zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskane decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc nieuprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia, skoro przedmiotowy budynek został wzniesiony i oddany do użytkowania przed jego wejściem w życie. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły także żadnych ustaleń, czy usytuowanie otworu okiennego spowodowało naruszenie przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, co uzasadniałoby zgodnie z treścią cyt. § 330 zastosowanie jego regulacji. Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak trafnie podniósł to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie wznoszenia tego budynku jak i z każdymi warunkami technicznymi dotychczas obowiązującymi. Zgodnie z art. 277 ust.1 w/w rozporządzenia Prezydenta RP z 1928r. - nowe budynki ogniotrwałe posiadające otwory od strony granicy, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 metrów od granicy działki sąsiedniej, a nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych co najmniej 3 metrów. Ponadto organ trafnie wskazał, że zamurowanie spornego okna nie pozbawi pomieszczenia kuchni jedynego źródła oświetlenia i wentylacji, ponieważ jest to pomieszczenie o charakterze "przechodnim" pomiędzy pokojem a sienią, które to pomieszczenia posiadają po dwa okna. Także w okresie obowiązywania rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz.U. z 1961r, nr.38, po.196), rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz.U. z 1966r., nr 26, poz.157) , rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. z 1980r., nr 17, poz. 62 ze zm), rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) nie było dopuszczalne sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w granicy z nieruchomością sąsiednią. Skoro z akt sprawy wynika, że ściana szczytowa przedmiotowego budynku położona w granicy z nieruchomością sąsiednią, na poziomie pierwszego piętra posiada otwór okienny ( na marginesie zauważyć należy, że jest to jedyne okno w tej ścianie budynku ) to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymagało wydania nakazu zlikwidowania tego otworu okiennego – według każdej z przytoczonych regulacji prawnych. Powołanie więc przez Sąd I instancji przepisu § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, skoro wyrok odpowiada prawu. W sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm. dalej powoływana jako Prawo budowlane) Przepisy art. 51 w/w ustawy stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i znajdują, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust.1 pkt.1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1. Nie jest wobec tego zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia art.51 ust.1 pkt. 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Z powyższych względów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, w tym art. 5 ust.2 Prawa budowlanego, skoro wykonanie przedmiotowego otworu okiennego w ścianie budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią było i jest niezgodne z każdym z dotychczas obowiązujących reżimów prawnych. W tych okolicznościach za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania poprzez brak wnikliwego rozważenia materiału sprawy i brak wyjaśnienia podstawy prawnej, ponieważ Sąd I instancji w oparciu o bezsporny stan faktyczny sprawy wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tyle że dokonał błędnej jego subsumcji. Wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej nie jest jednak naruszeniem przepisów postępowania, lecz naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i stanowi podstawę skargi kasacyjnej określonej w art.174 pkt.1 p.p.s.a. Jak już wyżej to wykazano, niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.