I SA/Wa 1316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].05.2008 r. nr [...] którym odmówiono wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczony nr hip. [...] spełnia warunki dekretu z 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Postanowieniem z [...] maja 2008 r. Prezydent W. odmówił wydania panu J. S. na jego wniosek zaświadczenia stwierdzającego, że budynek na gruncie położonym przy ul. [...] spełnia warunki art. 5 dekretu warszawskiego. Odmowę uzasadniono tym, że nieruchomość wraz z budynkiem faktycznie stanowi obecnie własność Miasta W., gdyż wniosek w sprawie przyznania prawa własności czasowej został złożony po upływie zakreślonego przepisami dekretu z 26 października 1945 r. terminu. Jednocześnie zwrócono się o przywrócenie uchybionego terminu. Termin określony w dekrecie był terminem prawa materialnego, czyli prekluzyjnym. Jego niedotrzymanie wywoływało negatywne skutki dla strony - w tym przypadku powodowało wygaśnięcie roszczenia. Zdaniem organu nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy prawa procesowego o przywróceniu terminu, a także przepisy kc (art. 117-125) o przedawnieniu roszczeń majątkowych. W stosunku do tej nieruchomości nie można też zdaniem organu zastosować art. 5 dekretu, gdyż dotyczy on nieruchomości co do których wnioski złożono w określonym w art. 7 tego dekretu terminie. W tej sytuacji naniesienia na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu stały się własnością gminy W. z chwilą upływu zawitego terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, czyli w z dniem 19 października 1948 r. Obecnie stanowią własność W. W końcowej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 217 § 2 kpa. Postanowienie Prezydenta W. z dnia [...]maja 2008 r. doręczono Wnioskodawcy 16 maja 2008 r. W dniu 20 maja wpłynęło na nie zażalenie wniesione przez pana J. S.. Odwołujący się zażądał uchylenia postanowienia i wydania mu zaświadczenia o podanej we wniosku treści. W uzasadnieniu podniósł, że nieruchomość budynkowa nie stanowi własności W. ponieważ już w 1995 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej przy ul. [...] w W. Ta decyzja jest prawomocna i obowiązująca. Twierdzenie, że wniosek dekretowy wniesiono po terminie jest zdaniem odwołującego się niezgodne z prawdą, ponieważ 9 czerwca 1948 r. komornik przywrócił d. właścicielowi posiadanie nieruchomości działając na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z [...] lutego 1948 r. Zdaniem odwołującego się posiadanie przywrócone uważa się na nieprzerwane w myśl art. 306 dekretu z 11 października 1946 r. prawo rzeczowe. W tym stanie zdaniem J. S. czynności komornika poskutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego faktu objęcia w posiadanie przez Gminę W. przedmiotowej nieruchomości oraz przerwaniem biegu okresu w którym wniosek o ustanowienie własności czasowej mógł zostać wniesiony, a termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął dopiero w 1953 r. lub 1954 r. Protokół z czynności komornika w opisanym przedmiocie jest znany Prezydentowi W. i znajduje się w aktach sprawy. Obecnie nie ma w obrocie prawnym żadnych decyzji stwierdzających, że budynek jest własnością Gminy W., zatem odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest bezzasadna. Organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia uznał, że nie może być ono uwzględnione. Zdaniem organu warunkiem pozostawienia własności budynku jego dawnemu właścicielowi było złożenie w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) będącemu w posiadaniu gruntu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., zatem termin do skutecznego złożenia wniosku upływał w dniu 19 października 1948 r. Wbrew twierdzeniu odwołującego się w dacie objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę grunt nie znajdował się w posiadaniu d. właściciela. Przywrócenie posiadania miało znaczenie dla skuteczności złożenia przez tegoż właściciela w określonym terminie wniosku dekretowego. Nie oznaczało wcale wbrew twierdzeniu pana S. zanegowania faktu objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. Nie poskutkowało też w żadnym razie przerwaniem biegu okresu w którym wniosek o ustanowienie prawa do gruntu mógł być złożony przez dawnego właściciela. Dawny właściciel będący posiadaczem gruntu mógł w w/w terminie złożyć wniosek , czego jednak nie uczynił. Wniosek bowiem wniesiono po upływie zakreślonego przepisami dekretu terminu. Nie można zatem zdaniem organu uznać trafności wywodów odwołującego się, co do zaistnienia okoliczności uzasadniających wydanie zaświadczenia o wskazanej treści. Na poparcie zasadności tych twierdzeń organ odwoławczy przytoczył treść glosy do wyroku WSA z 21 grudnia 2005r., (sygn. akt: I SA/Wa 435/05 LEX nr 53133), teza nr 2: "Uprawnienie określone w art. 5 dekretu z 1945r. przysługuje tylko temu właścicielowi gruntu emfiteutycznego, któremu przyznano użytkowanie wieczyste. Z chwilą uwzględnienia wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela budynki pozostają ostatecznie jego własnością ". W odniesieniu zaś do zaświadczeń organ powołał się na tezę wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 167/04 z 17 marca 2005r, LEX nr 164773: "O ile decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, o tyle zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty Zaświadczenie nie może stanowić decyzji w rozumieniu art. 104 kpa Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego". Także NSA w Warszawie wypowiedział się w tej kwestii w wyroku z 8 grudnia 1999 r. o sygn. akt: I SA 1499/99, opubl. w LEX nr 48671: "Zaświadczenie jak wynika z art. 217 kpa można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów lub stanu prawnego wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego, albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach o których mowa w art. 218 §1kpa. W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego żądanie J. S. nie znajduje oparcia w dokumentach i dlatego odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2008 r. J. S. złożył skargę do WSA w Warszawie zarzucając obu orzekającym w sprawie organom obrażę art. 217 § 1 i 2 , art. 218 § 1 KPA, art. 76 §1 KPA i art. 2 KPA poprzez odmowę wydania zaświadczenia o faktach i stanie prawa wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych, obrazę art. 6,7, 8, 12 § 1i 2 KPA poprzez wielokrotne stwierdzenie nieprawdy, nie działanie w sprawie wnikliwie poprzez odmowę wydania zaświadczenia stwierdzającego ,że "własność części budynku z wyłączeniem lokali sprzedanych należy do wnioskodawcy i jego rodziny, poprzez stwierdzenie, że ta własność wbrew stanowi prawa i wbrew dokumentom należy do Gminy W.", obrazę art. 5 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 X 1045 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 , poz. 279), art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę wydania zaświadczenia o faktach i stanie prawa wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych, oraz obrazę przez organ pierwszej instancji art. 24 § 1 KPA i art. 4 i art. 7 KPA oraz niezastosowanie art. 26 § 3 KPA co decydowało o treści wydanych orzeczeń i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawia historię jego zmagań o odzyskanie nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej własność jego poprzedników prawnych. W odpowiedzi na skargę SKO w W. podniosło, że wszystkie zarzuty skargi (które są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu) zostały przez nich przeanalizowane. W sprawie ustalono bezspornie, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, dlatego też nie jest możliwe określenie statusu budynku znajdującego się na tym gruncie poprzez wydanie zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku strony. Zdaniem organu z definicji zaświadczenia wynika, że jest ono dokumentem potwierdzającym istnienie prawa lub faktów nie rozstrzyga zaś sprawy administracyjnej co do jej istoty, czego żąda skarżący. Dlatego też organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza , że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać , czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi jest odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego, że budynek znajdujący się na gruncie położonym przy ul. [...] spełnia warunki art. 5 dekretu z dnia 26 X 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. S. z dnia 18.04. 2008 r. o wydanie w trybie art. 217 KPA zaświadczenia potwierdzającego, że budynek posadowiony na działce przy ul [...] stanowiącej część danej nieruchomości hipotecznej nr [...], z wyłączeniem lokali wyodrębnionych i sprzedanych przez W. ich dotychczasowym najemcom, odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 X 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z pism poprzedzających złożenie wniosku znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zaświadczenie to jest potrzebne J. S. jako załącznik do podania o założenie dla tego budynku księgi wieczystej. SKO w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy Postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] 05. 2008 r. odmawiające wydania żądanego przez J. S. zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia uregulowane jest w dziale VII KPA – wydawanie zaświadczeń, w art. 217-220 KPA. Zgodnie z treścią art. 217 KPA organ administracji publicznej wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 KPA w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić też w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z orzecznictwa NSA w Warszawie wynika, że zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzane pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy na żądanie osoby zainteresowanej (wyrok NSA w Warszawie z 27 .11.1998 r., sygn. Akt IIISA 1282/97, LEX nr 37646). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy uznać , że organ nie mógł w formie zaświadczenia potwierdzić, jak żądał tego skarżący , że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] w W. spełnia warunki określone w art. 5 dekretu warszawskiego, ponieważ stan prawny przedmiotowej sprawy jest sporny, a zdaniem sądu wydanie zaświadczenia nie może następować w rezultacie ustalania stanu faktyczno – prawnego przez organ. Należy przy tym zauważyć , że żaden organ nie prowadzi ewidencji , rejestru lub zbioru dokumentów dotyczących budynków odpowiadających warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu warszawskiego. Uwzględnienie żądania skarżącego nie mieściło się w prawnych ramach zaświadczenia, którego istotą jest nie ocena, nie weryfikacja, a bezsporna informacja oparta na posiadanych przez organ danych. Zwrócił na tę kwestię uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2.04.2003 r. (sygn. akt III RN 51/02, publ. Wokanda 2004/1). Skoro zatem istnienia określonego stanu prawnego organ nie stwierdził, obowiązany był wydać postanowienie odmowne o którym mowa w art. 219 KPA. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego sprowadzałoby się do dokonania przez organ oceny prawnej której sformułowanie wymaga przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego, to zaś przekracza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia określone w art. 218 KPA. Organ przeprowadza bowiem postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, które potwierdzi treść jakiej żąda wnioskodawca. Wskazuje to na ograniczenie zakresu postępowania dowodowego w stosunku do określonego w art. 75-86 KPA. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia , główną rolę pełnią dane z ewidencji rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Nie znajdują więc potwierdzenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie stosuje przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc nie mógł ich naruszyć poprzez niezastosowanie. Dla przedmiotowej sprawy również nie miało znaczenia, że w merytorycznym postępowaniu o zwrot nieruchomości Prezydent W. występuje jako starosta, a jednocześnie jest reprezentantem Gminy i jako taki posługuje się tym samym aparatem urzędników, a sprawa dotyczy zdaniem skarżącego interesów majątkowych Gminy W. Nie doszło także zdaniem sądu do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 24 § 1, art. 4, art. 7, art. 26 § 3, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1, art. 76 § 1i 2, art. 6, art. 8, art. 12 § 1 i 2 KPA, co zarzucał organom administracji skarżący. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.