VII SA/Wa 1707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński(spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Centrum Ochrony Mokradeł w [...] oraz C.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Centrum Ochrony Mokradeł w [...] kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych, na rzecz C.T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołań Rzecznika Praw Obywatelskich, Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, Stowarzyszenia Chrońmy Mokradła, Stowarzyszenia Instytut Ekonomii Środowiska, Stowarzyszenia Pracownia na rzecz Wszystkich Istot, T.T., C.T. i R.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu kompensacji przyrodniczej oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajkowej nr [...] granica państwa –[...] – [...]-[...]-granica państwa od miejscowości [...] w km [...]+[...] (stary kilometraż [...]+[...]) – za skrzyżowanie dróg krajowych nr [...] i nr [...] w [...] dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obwodnicy [...], ważną do dnia 6 marca 2007r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...]. Dodatkowo wyrokiem z dnia 11 grudnia 2003r., sygn. akt SA/Bk/941/03, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy z [...], oddalił skargę Stowarzyszenia Kulturalno - Ekologicznego "[...]" na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdził zatem, że inwestor złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, prawidłowe pod względem formalnym, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie posiada kompetencji do badania prawidłowości tytułu prawnego, z którego Inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej budowy oraz z wymaganiami ochrony środowiska, w tym w szczególności z wymaganiami określonymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. znak: [...], zmienionej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W świetle powyższego organ stwierdzi, że inwestor wypełnił wymagania art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 4 tej ustawy, a zatem, zgodnie z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich organ stwierdził, że zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być rozpatrzone w tym postępowaniu, gdyż pozostają poza kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego dopóki decyzja warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w obrocie prawnym - wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 64 ust 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Również zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich związane z oceną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], zmienionej ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Także bowiem ta decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę i nie może być poddana ocenie tego organu. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ wydający pozwolenie na budowę jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami tej decyzji, natomiast zapewnienie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, należy rozumieć jako zapewnienie zgodności w wymaganiami ochrony środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nie uwzględnił również zarzutów pozostałych stron odwołujących się od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności nie uznał za uzasadniony zarzut dotyczący złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działek nr ewid. [...], [...], w obrębie ewidencyjnym N., gm. N. oraz o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym S., gm. N. w oparciu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], która została uchylona ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., znak : [...]. Podkreślił bowiem, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego, w dniu 16 maja 2007 r., inwestor uzupełnił stosowne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące wspomnianych działek w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że: • Wskazani przez strony w odwołaniach projektanci nie wykonywali projektu budowlanego dotyczącego rozwiązań projektowych omijających działki nr [...] obręb M. i działki nr [...] obręb S. Dodatkowo wymienieni w odwołaniach projektanci wykazali się właściwymi zaświadczeniami o przynależności do odpowiednich izb samorządu zawodowego, ważnymi na dzień opracowywania projektu budowlanego, • Inwestor wypełnił wymogi nałożone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2003 r., co znajduje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę (zał. nr 31, 34-40 i 50), • Za bezzasadny uznał zarzut udzielenia pozwolenia na budowę na działkach o przeznaczeniu rolniczym. Przedłożona przez odwołujących się kopia zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] dotyczy działek nr [...], [...], [...] i stwierdza, że działki te położone w miejscowości G., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r., przeznaczone były na cele rolnicze. Pozwolenia na budowę udzielono natomiast na działkach o nr [...], [...] i [...], • Organ powtórzył, że zarzuty dotyczące zasadności przyjęcia poszczególnych rozwiązań, dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zawarte w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia nie podlegają badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, • Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że projektowana inwestycja była uzgodniona na etapie ustalania lokalizacji z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska. Zgodnie bowiem z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr XXXIII/311/06 z dnia 30 marca 2006 r., w sprawie uchwalenia tymczasowego Statutu Uzdrowiska [...], planowana inwestycja jest zlokalizowana w strefie C uzdrowiska, w której to strefie, zgodnie z art. 38 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) nie jest zakazane wykonywanie dróg. • W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o jego wszczęciu zgodnie z dyspozycją art. 24 ust 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej. Stronom umożliwiono się zapoznanie ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W aktach znajduje się oświadczenie C.T. potwierdzające fakt skorzystania z tej możliwości. • Wbrew twierdzeniom odwołujących się zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 107 Kpa. • Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, że część odwołujących się występuje w niniejszej sprawie w podwójnych rolach tj. stowarzyszenia, które na mocy art. 28 ust 3 Prawa budowlanego nie zostało dopuszczone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako podmiot "na prawach strony" i stowarzyszenia występującego jako współwłaściciel nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a zatem posiadające przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że w prawa właścicielskie stowarzyszenia te weszły w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego fakt przystąpienia do postępowania wielu współwłaścicieli w miejsce jednego właściciela nie stanowi o obowiązku prowadzenia postępowania od początku. Nie stanowi naruszenia prawa odmowa dostępu do akt sprawy podmiotowi, którego nie dopuszczono do postępowania na prawach strony. Z chwilą przystąpienia do postępowania jako strona (w wyniku przekształceń własnościowych), podmioty te uzyskały prawo dostępu do akt. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia Centrum Ochrony Mokradeł oraz C.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W analogicznych skargach Centrum Ochrony Mokradeł oraz C.T. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77 § 1 i 81 kpa, art. 107 § 1-3 kpa i art. 135 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wskazali na szereg nieprawidłowości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnieśli m. in., że wskazywane w odwołaniu jako brakujące decyzje wymagane ustawą o ochronie przyrody inwestor uzyskał, ale dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę, co nie niweczy jednak zarzutu co do ich braku w dniu wydawania decyzji w pierwszej instancji. Skarżący powtórzyli także zarzuty dotyczące braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślili, że w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor dysponował jedynie tytułem prawnym skutecznym względem jednego współwłaściciela, która w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez Ministra Środowiska ze względu na jej rażącą sprzeczność z prawem. W dniu wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor mógł wykazać tytuł prawny -dysponował bowiem kolejną decyzją Wojewody [...] ale mógł się nią wylegitymować jedynie dlatego, że dla jego potrzeb celowo organy obu instancji tamowały wydanie decyzji kończącej sprawę, z rażącym naruszeniem przekraczając termin określony w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Dodatkowo zdaniem skarżących w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ administracji nie odniósł się do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez utrzymaną w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania stron. Organ administracji nie zawiadomił skarżących o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z tego przepisu, mimo że w sprawie akta były wielokrotnie przekazywane między organami obu instancji i uzupełniane stosownymi dokumentami składanymi przez inwestora. W rezultacie nie zostało zagwarantowane prawo stron do przedstawienia własnych racji i właściwej ochrony słusznego interesu w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż podane przez skarżących. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) przedmiotowej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nawiązując do tej przesłanki należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1167/07 uchylającego decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. znak: [...]. W rezultacie w wyniku prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. trwale wyeliminowana została z obrotu prawnego ostateczna decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie obwodnicy [...]. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. dotycząca pozwolenia na budowę obwodnicy [...] opiera się na ustaleniach ww. decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które należy utożsamiać jako zapewnienie zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo zgodnie z art. 56 ust. 9 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska i zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a tej ustawy. Jak zatem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Dlatego określone w decyzji środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być modyfikowane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach. Reasumując należy stwierdzić, że uchylenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy [...], na której bezspornie opiera się zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzajacą ją decyzja Wojewody [...] wyrażające zgodę na realizację tej inwestycji przesądza o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można bowiem twierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczącą przedsięwzięcia tak istotnie ingerującego w środowisko naturalne i przecinającego chroniony obszar Natura 2000 oraz projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie tj. bez oparcia w prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych takiego przedsięwzięcia. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r., jak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. uznały jednoznacznie, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia była wadliwa i jako taka musiała zostać uchylona, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji. Także zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały oparte na wadliwych ustaleniach wspomnianych decyzji. W rezultacie należy uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prowadząc na nowo postępowanie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w nowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, którymi będzie związany w toku prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organy powinny także pamiętać, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która w sposób odmienny reguluje nie tylko postępowanie w sprawie uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ale także zmienia przepisy Prawa budowlanego m. in. w zakresie dostępu do udziału organizacji społecznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.