I OW 143/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Starosty Milickiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Milickim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji orzekającej o prawie do zasiłku J. K. postanawia: wskazać jako organ właściwy Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Starosta Milicki wnioskiem z dnia 13 października 2008 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Milickim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w sprawie pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych J. K. przez wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Starosty Milickiego z dnia [...] października 2007 r. J. K. został uznany za osobę bezrobotną z dniem 11 października 2007 r. bez prawa do zasiłku. Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., przy zastosowaniu przepisów dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego Państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Konfederacji Szwajcarskiej, orzekł o przyznaniu J. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 stycznia 2008 r. na okres 9 miesięcy, wypłacanego przez Powiatowy Urząd Pracy w Miliczu. Ponieważ J. K. wezwany przez Urząd Pracy w Miliczu celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy nie zgłosił się w wyznaczonym terminie i nie usprawiedliwił niestawiennictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Milicki orzekł o pozbawieniu uprawnionego statusu osoby bezrobotnej, a decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o pozbawieniu prawa do zasiłku. Od powyższych decyzji strona wniosła odwołanie. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Milickiego o pozbawieniu J. K. statusu osoby bezrobotnej, natomiast kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Starosty Milickiego z dnia [...] lutego 2008 r. orzekającą o pozbawieniu J. K. prawa do zasiłku i umorzył postępowanie I instancji. Zdaniem wojewody Starosta Milicki nie jest organem uprawnionym, gdyż decyzję o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych wydał Marszałek Województwa i to ten organ administracji jest właściwy do wydania decyzji o utracie prawa do zasiłku. Wojewoda wywodząc z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) - dalej zwanej ustawą o promocji zatrudnienia, przyjął iż wydanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia mieści w sobie kategorie takich spraw jak utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po przekazaniu, przez Starostę Milickiego, odwołania wraz z aktami Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego, Marszałek Województwa na zasadzie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że nie jest właściwy w sprawie i przekazał sprawę Staroście Milickiemu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie tego sporu, przez wskazanie Starosty Milickiego jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Uzasadniając powyższe stanowisko Marszałek podniósł, że w przedmiotowej sprawie wyrażony przez Wojewodę pogląd nie może zostać podzielony, gdyż w rozważaniach przyjęto założenie, iż podstawą działania samorządu województwa jest wyłącznie art. 8 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a pominięte zostały przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. (WE) L 149 z 5 lipca 1971r. z póź. zm.). Wskazując art. 67 ust. 1 cytowanego rozporządzenia podniósł, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie jedynie do uwzględnienia w niezbędnym zakresie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnionych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, pozostałych Państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Konfederacji Szwajcarskiej w celu nabycia, zachowania lub odzyskania prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia na terytorium państwa przyznającego prawo do takiego świadczenia. Ponieważ decyzje o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jak i utracie statusu osoby bezrobotnej nie są związane z sumowaniem okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnionych w innym państwie, w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem na mocy ogólnych zasad wynikających z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit "b" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organem właściwym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia nie związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest samorząd powiatowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie w istocie chodzi o rozstrzygniecie sporu o właściwość, gdyż spór kompetencyjny, stosownie do art. 4 cytowanej ustawy, ma miejsce między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie w sporze pozostają jednostki samorządu terytorialnego tym samym jest to spór o właściwość w rozumieniu powyższego przepisu. Z okoliczności sprawy objętej wnioskiem Starosty Milickiego wynika, iż decyzją Starosty Milickiego z dnia [...] października 2007 r. J. K. został uznany za osobę bezrobotną z dniem 11 października 2007 r. bez prawa do zasiłku, natomiast Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o przyznaniu uprawnionemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 stycznia 2008 r. na okres 9 miesięcy, realizowanego przez Starostę Milicza. Bezsporne jest też to, że o właściwości rzeczowej Marszałka przesądziła konieczność zaliczenia do okresu pozostawania w zatrudnieniu okresu pracy i podlegania ubezpieczeniu u angielskiego pracodawcy. Z przepisu art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, iż ma ona zastosowanie do obywateli polskich poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą u pracodawców zagranicznych. W takiej sytuacji był uprawniony, który w określonym czasie przed datą rejestracji, był zatrudniony u pracodawcy zagranicznego. Sporna jest natomiast właściwość organów w zakresie orzeczenia o ewentualnym pozbawieniu strony prawa do zasiłku, w związku z niespełnieniem warunku stawienia się do urzędu zatrudnienia, w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Analizę regulacji dotyczących spornego zagadnienia zacząć należało od przypomnienia przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" powołanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym do zadań samorządu województwa w zakresie polityki rynku pracy należy realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. "a" - "c" w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, a w szczególności wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia. Regulacja powyższa dotyczy zatem, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz obywateli państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi. Jest to zatem rozwiązanie szczególne względem wskazanej kategorii uprawnionych. Rozpatrywany przepis zawiera ogólny desygnat "w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia", wskazujący na właściwość organów samorządu województwa we wszystkich tego rodzaju sprawach, bez ograniczenia do rozpatrywania spraw związanych z przyznawaniem zasiłku. Można zatem założyć, że przepis ten zawiera normę nadającą również upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach dotyczących utraty zasiłku dla bezrobotnych, jako decyzji niewątpliwie dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Powyższe wnioskowanie oparte wyłącznie na semantycznej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia znajduje także oparcie w wykładni systemowej przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 15 do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w tym realizowanie decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. "c". Oznacza to, że ustawodawca w sposób wyraźny rozgraniczył kompetencje organów w zakresie realizacji zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przyznając samorządowi województwa kompetencje decyzyjne, zaś samorządowi powiatu kompetencje stricte wykonawcze, ograniczające się do realizowania decyzji dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. Można z tego wysnuć wniosek, że wykonanie zadania w postaci czy to wypłaty zasiłku, czy to zaprzestania wypłaty zasiłku winno być poprzedzone decyzją organu upoważnionego do wydawania decyzji w tych sprawach, czyli decyzją właściwego organu samorządu województwa. Bez znaczenia jest przy tym unormowanie wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy o promocji zatrudnienia, przewidujące, iż do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku (...). Jak już wyżej wspomniano przyjęta systematyka przepisów ustawy nakazuje uznanie zadań wynikających koordynacji systemów zabezpieczenia jako zadań unormowanych w sposób szczególny, stanowiących wyjątek od ogólnych zasad realizacji zadań polityki rynku pracy w stosunku do ogółu obywateli polskich i o ile w zakresie koordynacji przyjęto rozwiązania szczególne, to zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali mają one pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi. Powyższe unormowanie jest przy tym zgodne z wymogami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie dostosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie (Dz. U. WE L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.), które wprawdzie nie zawiera regulacji formalnoprawnych nakazujących określenie przez poszczególne państwa członkowskie specjalnego trybu postępowania w zakresie przyznawania świadczeń z zakresu koordynacji, ale wskazuje w przepisach art. 67 i art. 71 właściwą regulację materialno prawną dotyczącą bezrobotnego pracownika najemnego, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał na terytorium Państwa Członkowskiego innego niż państwo właściwe. Skoro podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który pozostawał będzie w zgodzie z porządkiem prawnym Wspólnoty Europejskiej, to zgodne jest z zasadą racjonalnego ustawodawcy powierzenie wszystkich podstawowych zadań wynikających z prawidłowego stosowania wspomnianego art. 71 rozporządzenia Rady (EWG) jednemu wyspecjalizowanemu organowi, jakim w tym wypadku jest marszałek województwa. Za właściwością organów samorządu województwa w tego rodzaju sprawach wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dn. 17 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Wr 378/07 ( nie publ.). Ze względu na to, że organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, natomiast w pozostałych sprawach organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 10 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia), w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., mimo iż spór o właściwość dotyczył organów jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.