II SAB/Kr 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E.G. na bezczynność Wójta Gminy B. postanawia: odrzucić skargę II SAB/Kr 86/08 UZASADNIENIE W dniu 2 listopada 2007 r. E. G., powołując się na przepis art. 241 kpa, złożyła wniosek adresowany "do organów gminy B.", w którym domagała się uzupełnienia informacji zawartych w BIP gminy i umieszczania tam informacji dotyczących studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego wraz ze wszystkimi zmianami studium uwarunkowań, planów zagospodarowania przestrzennego, wszystkich uchwał podjętych przez Radę Gminy w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego w gminie w tym w odniesieniu do studium uwarunkowań, zmian studium lub planów zagospodarowania. W piśmie z dnia 6 listopada 2007 r. Wójt gminy poinformował E. G., że "organy gminy starają się na bieżąco uzupełniać informacje publiczne dotyczące Gminy B.". W dniu 12 listopada 2007 r. E. G. złożyła skargę do Wojewody żądając "wyznaczenia organom gminy B. terminu uzupełnienia BIP w zakresie uchwał dotyczących gospodarki przestrzennej, a to: w odniesieniu do studium zagospodarowania przestrzennego, zmian studium oraz planów zagospodarowania przestrzennego." Pismem z dnia 4 stycznia 2008 roku (znak:[...]) Wojewoda poinformował E. G., iż nie jest organem właściwym do podjęcia żądanych czynności oraz poinstruował, że istnieje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub zażalenia do właściwego organu wyższego stopnia, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 28 stycznia 2008 roku E. G. złożyła zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na organy gminy B. na utrudnianie dostępu do informacji publicznej. Pismem z dnia 16 maja 2008 roku (znak: [...]) SKO poinformowało, iż w przypadku bezczynności organu administracji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego wniesiona bez konieczności uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienie zażalenia do właściwego organu wyższego stopnia. SKO poinformowało ponadto, iż kserokopia zażalenia z dnia 28 stycznia 2008 roku zostanie przekazana do Wojewody ze względu na zawarte w nim treści stanowiące w istocie skargę na działalność Rady Gminy B. oraz do Rady Gminy B. jako skarga złożona w trybie art. 246 kpa w zw. z art. 229 kpa wobec zawartych w niej treści dotyczących niezadowolenia wnioskodawcy ze sposobu załatwienia przez Wójta Gminy B. wniosku z dnia 2 listopada 2007 r. złożonego w trybie art. 241 kpa. Rada Gminy uchwałą podjętą w dniu [...] sierpnia 2008 roku nr [...] uznała skargę za niezasadną. Niezależnie od powyższego dniu 19 listopada 2007 roku E. G. złożyła, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o wydanie kserokopii wszystkich uchwał Rady Gminy (wraz z załącznikami) dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwał w sprawie zmian studium, uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 16 września 2008 r. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "bezczynność organów gminy B. w udostępnieniu informacji publicznych na BIP gminy z zakresu gospodarki przestrzennej". W skardze sformułowane zostało kierowane do Sądu żądanie nakazania organom gminy B.: - umieszczenia w określonym terminie na BIP informacji publicznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego z terenu gminy, - umieszczania na BIP gminy bieżących informacji zakresu gospodarki przestrzennej, w tym dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 11 pkt 1, pkt 10 oraz art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stosując powyższe do "zmian studium uwarunkowań" i "zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w zw. z art. 27 w/w ustawy. W uzasadnieniu E. G. przedstawiła stan faktyczny sprawy i podniosła, że w związku z jej wnioskiem z dnia 19 listopada 2007 r. o wydanie kserokopii wszystkich uchwał Rady Gminy (wraz z załącznikami) dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwał w sprawie zmian studium, uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina zażądała uiszczenia wygórowanej, niezgodnej z art. 15 ustawy opłaty, a dostarczone dokumenty zostały skopiowane wybiórczo, niewyraźnie. Skarżącej odmówiono uzupełnienia brakujących dokumentów, nie podano też tożsamości osoby, która przygotowała taką niekompletną informację, czym naruszono przepis art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej należy nakazać organowi gminy umieszczenia informacji z zakresu gospodarki przestrzennej w Biuletynie Informacji Publicznej gminy. Skarżąca zarzuciła nadto organom gminy naruszenie art. 61 Konstytucji RP poprzez ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej "z przyczyn czysto technicznych", a tym samym naruszenie art. 1 ust.1 i 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem E. G. organy gminy naruszają też art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na mocy którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, podczas gdy konieczność składania wniosku o uzyskanie takiej informacji wydłuża proces uzyskiwania informacji i czyni go odpłatnym. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznych, t.j. naruszenie obowiązku udostępniania informacji publicznej oraz ogłaszania tych informacji w Biuletynie informacji Publicznej. W tym kontekście skarżąca zakwestionowała zapis statutu gminy, w myśl którego "1.Dostęp obywateli do dokumentów polega na przedłożeniu zainteresowanym osobom żądanych dokumentów, ich odpisów, wyciągów lub kserokopii-celem zapoznania się z ich treścią, z możliwością sporządzania notatek. 2. Podstawą udostępnienia dokumentu jest pisemny wniosek osoby zainteresowanej złożony w sekretariacie Urzędu Gminy...". Zdaniem skarżącej poprzez taki zapis statutu z formy udostępniania informacji publicznej na wniosek uczyniono regułę, sprzeczną z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem na mocy obowiązującego prawa działalność organów gminy jest jawna i to organy władzy publicznej, bez konieczności składania do nich pisemnych wniosków, powinny ujawniać w Biuletynie Informacji Publicznej swoje działania. Na wezwanie Sądu skarżąca sprecyzowała, iż organem, któremu zarzuca bezczynność jest Wójt Gminy B. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi, Wójt Gminy B. wyjaśnił, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy dany organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, tzn. gdy takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowania w tym zakresie Kpa. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i jest to czynność materialno-techniczna. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, ale tylko w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli udostępnienie informacji nie może zostać zrealizowane zgodnie z wnioskiem, wówczas dysponent ma prawo zaproponować inny sposób załatwienia sprawy. Wójt stwierdził, że skarżąca mogła, wykorzystując co najmniej z jeden przewidzianych ustawą trybów udostępniania informacji, zapoznać się z wszystkimi dokumentami jakimi dysponował organ w danym czasie. Podniósł, że nigdy nie kwestionował, iż art. 1 ust. 1 w/w ustawy obejmuje również informacje z zakresu gospodarki przestrzennej. Względy techniczne przesądziły o tym, że z pewnymi informacjami nie można było zapoznać się za pomocą BIP, jednak zostały one udostępnione skarżącej w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem nie doszło też do naruszenia art. 2 w/w ustawy, gdyż nigdy nie kwestionował prawa do powszechnego korzystania z informacji publicznej, zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 cyt. u.d.i.p. skarżąca otrzymała niezwłocznie dostęp do informacji publicznej z zakresu gospodarki przestrzennej gminy poprzez możliwość osobistego wglądu do dokumentów znajdujących się w budynku Urzędu Gminy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wójt Gminy wyjaśnił, iż systematycznie zwiększa się zakres informacji publicznej umieszczanej w BIP. Przyznał, iż umieszczanie informacji publicznej w BIP ma charakter generalny, który ma umożliwić najszerszy i najprostszy sposób dotarcia do danej informacji. W sytuacji jednak, gdy pewnych dokumentów nie można przetworzyć na nośniki elektroniczne, gdy nie ma ich na stronie BIP, zgodnie z ustawą organ na wniosek obywatela jest obowiązany udostępnić je poprzez sporządzenie kserokopii, odpisów, czy też poprzez umożliwienie wglądu do oryginałów. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w przypadku udostępnienia pewnych informacji skarżącej. Zwrócił również uwagę, że informacja o starych i od lat nieobowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest istotna dla ogółu obywateli i w związku z tym nie ma racjonalnego uzasadnienia, aby tego rodzaju informacje umieszczać na stronie internetowej BIP. Wójt odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., w sprawie I OSK 1210/05, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "skarga na prawidłowość BIP jest poza kognicją sądów administracyjnych, nie dotyczy bowiem aktów czy czynności związanych z prawami czy obowiązkami indywidualnych podmiotów. Rozstrzygniecie to nie pozbawia skarżącego ochrony sądowej. Jeżeli nie znalazł on w biuletynie poszukiwanych informacji, mógł złożyć wniosek o ich udzielnie w trybie art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ewentualną skargę na bezczynność organu w zakresie informacji publicznej udzielanej na wniosek". Organ zauważył także, że istnieje związek pomiędzy toczącą się sprawą administracyjną z wniosku E. G. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w której odmówiono stronie wydania korzystnej decyzji, a wniesioną skargą na bezczynność organów gminy. W związku z powyższym wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji wydanych w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przedmiotem skargi E. G. jest bezczynność Wójta Gminy B. w umieszczeniu określonych informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. W taki sposób E. G. skargę zatytułowała, domagając się w jej wnioskach realizacji obowiązku umieszczania wskazanych informacji w BIP. Okoliczności związane z wnioskiem z dnia 19 listopada 2007 r. o wydanie kserokopii dokumentów przywołane zostały w uzasadnieniu skargi dla wykazania tezy, że zaniechanie obowiązku umieszczania informacji w BIP prowadzi do naruszenia prawa obywatela do informacji. Skarga o tak określonym przedmiocie nie jest dopuszczalna. Zakres właściwości sądów administracyjnych wyznaczony został generalnie przepisami art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zaś szczególnych w tej kwestii rozwiązań. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w wydaniu decyzji lub postanowienia (z warunkami opisanymi w pkt 1, 2 i 3 ), a także w podjęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) Akty i czynności, o których mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 1 pkt 4 ppsa nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale - tak jak decyzje czy postanowienia - dotyczą spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu w określonym przypadku normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, kiedy , z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie /odmowa ustalenia/, stwierdzanie /odmowa stwierdzenia/ albo potwierdzanie /odmowa potwierdzenia/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149//. Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich (a nie - jak zdaje się rozumieć skarżąca - organu) uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Umieszczanie określonych informacji w BIP takim aktem czy czynnością nie jest, choć przepis prawa taki obowiązek na "organy" nakłada. Realizacja tego obowiązku nie następuje w ramach jakiegokolwiek indywidualnego stosunku administracyjnego i nie indywidualizuje generalnej normy prawa materialnego, z której wynikają prawa i obowiązki. Wniosek o ujawnienie informacji w Biuletynie w istocie nie jest wnioskiem w indywidualnej sprawie o udostępnienie informacji publicznej i nie w takim trybie winien być załatwiany. Sama zresztą skarżąca sformułowanego w piśmie z dnia 2 listopada 2007 r. żądania nie postrzegała jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz jako postulat zmierzający w jej przekonaniu do uzyskania stanu zgodności z prawem. Nie bez przyczyny bowiem odwołała się tymże piśmie do przepisu art. 241 kpa, a nie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak jak uczyniła to wprost we wniosku z 19 listopada 2007 r.). Ustawodawca zaś nie przewidział sądowej kontroli działalności organów w zakresie objętym działem VIII (Skargi i wnioski) kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro czynność polegająca na realizacji opisanego obowiązku nie podlega skardze, bo nie obejmuje jej przepis art. 3 § 1 pkt 4 ppsa, to także nie podlega skardze zaniedbanie /zaniechanie/ w podjęciu tej czynności. W tej sytuacji rozważania na temat konieczności (lub jej braku) wyczerpania trybu "przedskargowego" w wypadku bezczynności organu w podjęciu czynności materialno - technicznej, oraz na temat zasad prowadzenia BIP i jego obowiązkowej zawartości i skutków zaniedbań organu w tym zakresie, są zbędne. Skargę E. G., jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa, należało bowiem odrzucić.