II SA/Wr 409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz,, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi A. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę i stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [...] roku nr[...]; II. uchyla postanowienie Starosty J. z dnia [...] roku [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr[...]- podjętą po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r. /sygn. akt II SA/Wr 443/08/ decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie - Starosta J. powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia przepis art. 146 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił: 1) odmówić uchylenia decyzji Starosty J. Nr [...]z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod nazwą "magazyn zbożowy /4 silosy do przechowywania zbóż/ wraz z suszarnią zbóż" zlokalizowaną w miejscowości G. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym[...], obręb G.; 2) stwierdzić, że decyzja Nr [...] z dnia[...]. wydana została z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika m.in., że w dniu [...] do Starostwa Powiatowego w J, wniesiony został przez A i A, D, wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji Starosty J, z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę magazynu zbożowego wraz z suszarnią zbóż. We wniosku wskazano, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Starosta J. decyzją z dnia [...]. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji, kwestionowanej w tym trybie, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] Nr[...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i A. D. Orzeczenie Wojewody oraz poprzedzająca je decyzja Starosty J. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, opisanym na wstępie, od którego skargę kasacyjną - oddaloną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r. /sygn. akt II OSK 279/06/ - wniosło Gospodarstwo Rolno-Handlowe "G." Spółka z o.o. z siedzibą w M., będące inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia Starosta J. przedstawił analizę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokonaną w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz przepisów techniczno-budowlanych, stwierdzając przy tym, że analiza akt sprawy wykazała, iż projekt zagospodarowania działki, jak i przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne odpowiadały ówczesnemu prawu oraz posiadały wszystkie niezbędne wymagane prawem uzgodnienia. Następnie organ orzekający opisał czynności procesowe podjęte w ponownie prowadzonym postępowaniu oraz rozważył uwagi i wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wskazywanego wcześniej wyroku kasacyjnego, powołując w tym zakresie obszerną i szczegółową argumentację. W zakończeniu uzasadnienia Starosta J. wyjaśnił, że decyzja ostateczna, jaką jest decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] podlega ochronie ze względu na zasadę trwałości określoną w art. 16 kpa i może być usunięta z obrotu prawnego wyłącznie w sytuacjach kwalifikowanych, uprawniających do wzruszenia decyzji ostatecznej, np. w wyniku wznowienia postępowania (bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu). Jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji, której dotyczy wznowienie postępowania, to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w §2 art. 151 kpa. Ma to miejsce wówczas, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany przepisem art. 146 § 1 kpa okres czasu, tj. 5 lat /pod warunkiem, że wznowienie postępowania dotyczy przesłanek z art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa/. Strona otrzymała skarżoną decyzję [...]., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Zatem od [...] rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu , o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa. Termin ten upłynął [...], co stanowi negatywną przesłankę ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowionego postępowania i ogranicza możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Ponadto, dokonując oceny możliwości /konieczności/ usunięcia z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę organ miał na uwadze określoną w art. 4 ustawy Prawo Budowlane zasadę wolności budowlanej stanowiącą rozwinięcie konstytucyjnej zasady ochrony własności określonej w art.21 ust.1 i art. 64 ust.3 Konstytucji RP. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli A. i A. D., zarzucając wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Ponadto poinformowali, że w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska prowadzone są czynności zmierzające do ustalenia stopnia uciążliwości przedmiotowej suszarni zbóż, natomiast kwestia przystąpienia inwestora do robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej analizowana jest w postępowaniu karnym. W odwołaniu zarzucono również pominięcie przez organ orzekający tego, iż plan miejscowy obowiązujący od marca 2002r. przewiduje przeznaczenie terenu, na którym znajduje się należący do odwołujących się budynek dawnego hotelu, pod mieszkalnictwo. Ponadto podniesiono, że organ udzielający przedmiotowego pozwolenia na budowę orzekając w sprawie nie uwzględnił uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego, wynikającej z przewidywanego zastosowania w nim urządzeń technicznych emitujących hałas o natężeniu powyżej 70 decybeli. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr II b-[...]stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy opisał w zwięzły sposób stan faktyczny sprawy, a następnie przedstawił - w ujęciu doktrynalnym - istotę i skutki procesowe postępowania wznowieniowego jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Przedstawiając w dalszej części uzasadnienia motywy wydanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w omawianej sprawie podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania był zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W badanej sprawie niesporne były okoliczności, które doprowadziły do wznowienia postępowania, niewątpliwie bowiem żądanie wznowienia postępowania złożyły strony, które nie brały w nim udziału, co dowodzi wadliwości przeprowadzonego postępowania. W rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym organ okoliczność tę potwierdził stwierdzając, iż kwestionowana decyzja pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia została wydana z naruszeniem prawa. Zważyć jednakże należy, iż organ pierwszej instancji poprzez wznowienie postępowania wadę te usunął. Organ odwoławczy przechodząc do merytorycznej oceny przeprowadzonego wznowionego postępowania stwierdził, iż wprawdzie organ pierwszej instancji odmawiając uchylenia badanej decyzji błędnie w podstawie prawnej powołał art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego negatywną przesłanką ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym jest upływ terminu przedawnienia, który w analizowanym przypadku wynosi 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to jednak organ prawidłowo odmówił uchylenia badanej decyzji na podstawie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważyć należy że skoro, jak wykazał organ pierwszej instancji, postępowanie poprzedzające wydanie spornej decyzji pod względem merytorycznym nie było wadliwe, bowiem organ udzielając pozwolenia na budowę nie naruszył przepisów prawa materialnego, to właściwą przesłanką negatywną odmowy uchylenia badanej decyzji jest okoliczność wymieniona w art. 146 § 2 kpa, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, bowiem w istocie postępowanie poprzedzające udzielenie pozwolenia na budowę nie zawiera wadliwości kwalifikujących do usunięcia z obiegu prawnego tej decyzji. Zważyć należy, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...], która jest decyzją prawomocną. Inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wykazał posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, spisanej w dacie [...] nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające obowiązujące w dacie jego wykonania uprawnienia budowlane, w sposób spełniający wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wypełnia dyspozycję art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozwiązania projektowe spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie /Dz. U. nr 132, poz. 877/, bowiem plan zagospodarowania terenu przewiduje usytuowanie obiektów objętych pozwoleniem na budowę w odległości 8 m od granicy działki, co spełnia wymóg § 8 rozporządzenia, określający minimalną odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton od granicy działki sąsiedniej wynoszący co najmniej 5 m. Wobec powyższego, skoro przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania nie naruszają obowiązujących przepisów prawa materialnego i spełnione zostały przepisy określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania pozwolenia na budowę, co wypełnia obowiązek wynikający z art. 35 ust. 4 tej ustawy. Ponadto organ orzekający podał, że analizując dodatkowe okoliczności sprawy, wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt [...], zważyć należy, iż w istocie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia inwestorowi uprawnienia do realizacji inwestycji jest fakt zmiany właściciela sąsiadujących z inwestycją nieruchomości tj. firmy "P." na osoby fizyczne. Nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, wobec stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego legalności przedmiotowej inwestycji potwierdzonej prawomocnym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] podtrzymującym stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności inwestycji polegającej na budowie magazynu zbożowego wraz z suszarnią. Stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie instalacji do przechowywania i suszenia zbóż zarówno w dacie wydania spornej decyzji tj. [...] jak i obecnie, nie jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe potwierdzają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 179, poz. 1490/ - obowiązującego od dnia 12 listopada 2002 r. jak i obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm./. Powyższa okoliczność dowodzi, że budowa instalacji do przechowywania lub do suszenia zbóż nie musiała być poprzedzona postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według stanu prawnego na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Obowiązek taki nie jest wymagany również na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Do wniosku o pozwolenie na budowę został załączony projekt technologiczny typowego magazynu zbożowego, z którego wynika, że urządzenia te zlokalizowano na działce z uwzględnieniem strefy zapewniającej minimalizację poziomu hałasu. Technologia magazynu zbożowego oparta jest na typowych urządzeniach pracujących w gospodarstwach rolnych. Ewentualne przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez te urządzenia, stwierdzone na podstawie badań i pomiarów prowadzonych na etapie eksploatacji przez właściwe służby, mogą być eliminowane przy zastosowaniu odpowiednich instalacji i ekranów zmniejszających emisję. Dodatkowo ustalono, na podstawie dyspozycji obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. nr [...]z dnia [...]., że teren inwestycji nie narusza ustaleń planu, bowiem znajduje się w obszarze jednostki [...] - tereny urządzeń produkcji rolniczej. Zamierzenie zgodne jest również z prawomocną decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] nr[...]. Według ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] - nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem znajduje się w jednostce oznaczonej w planie symbolem [...] - teren produkcji i obsługi gospodarki rolnej. Istniejąca zabudowa do zachowania. Obsługa komunikacyjna z drogi [...]. Powołany zapis dowodzi zgodności inwestycji z planem. Skoro wadliwość postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie spornej decyzji pozwolenia na budowę, polegająca na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - została wyeliminowana poprzez wznowienie postępowania - a ponadto, jak wykazano, decyzja pozwolenia na budowę nie narusza prawa materialnego, to organ prawidłowo odmówił jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 z tym jednak, że jako przesłankę ograniczającą możliwość uchylenia tej decyzji organ winien powołać okoliczność wymienioną w art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwość ta, polegająca na błędnym powołaniu przepisu prawa, nie powoduje jednak konieczności uchylenia prawidłowej pod względem merytorycznym decyzji organu pierwszej instancji. Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali A. i A. D. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zwrócili się "o szybkie i definitywne rozstrzygnięcie". W skardze zarzucili wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę w sposób niezgodny z prawem, podnosząc przy tym, że urzędnicy Starostwa Powiatowego nie chcą uznać swoich błędów, popełnionych w tej sprawie, a ponadto ignorują treść kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. II SA/Wr 443/04. Skarżący przedstawili również uciążliwości związane z funkcjonowaniem przedmiotowej suszarni zbóż, a wynikające przede wszystkim z nadmiernej emisji hałasu powodowanego zarówno zastosowanymi urządzeniami technicznymi, jak i wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych. Ponadto opisali w emocjonalny sposób wpływ tej inwestycji na ich życie osobiste i rodzinne. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca oświadczyła, że popiera skargę, a w uzupełnieniu twierdzeń w niej zawartych podała, iż interwencja w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dotycząca nielegalnie podjętych prac budowlanych przez inwestora zakończyła się tym, że inspektor nadzoru budowlanego regularnie dokonywał kontroli prowadzonych przez skarżących prac remontowych w ich budynku mieszkalnym, nakładał na nich kilkutysięczne kary i zmusił do zamieszkania wraz z rodzicami w jednym pokoju. Wszystkie decyzje zostały później uchylone w postępowaniu odwoławczym, ale rodzice psychicznie nie wytrzymali tej presji i mama popełniła samobójstwo, a ojciec jest ciężko chorym i wymagającym opieki człowiekiem. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, przedstawiając argumentację tożsamą z zastosowaną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Ponadto w toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd uzyskał od Starosty J. informację, z której wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] Nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "magazyn zbożowy (4 silosy do przechowywania zbóż) wraz z suszarnią zbóż" w miejscowości G. nr [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb G., zostało zakończone odmowną decyzją Wojewody [...] Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], a skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 959/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji. W przyjętej w sprawie ocenie Sąd uwzględnił również to, że Naczelny Sąd Administracyjnym, który w sprawowanej kontroli instancyjnej ograniczony jest treścią sformułowanych zarzutów, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005r., /sygn. akt II SA/Wr 443/04/, w motywach swojego orzeczenia wyjaśnił przede wszystkim, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, które uznał za zbyt ogólnikowe i nieodnoszące się wyczerpująco do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji. Sąd w składzie orzekającym obecnie zwrócił też uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę dokonywana ocena skoncentrowana została na badaniu zasadności zarzutu podjęcia przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz możliwości uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w toku rozpoznawanej sprawy Sąd - ze względu na jej przedmiot i okoliczności faktyczne - nie kontrolował materialnoprawnej prawidłowości pozwolenia na budowę, ale oceniał wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz - kierując się powołanymi wcześniej dyrektywami ustawowymi - poprzedzających ją aktów podjętych w granicach tej sprawy. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za celowe wyjaśnić, iż nie podziela poglądu organu odwoławczego co do błędnego zastosowania przez Starostę J. przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 146 § 1 kpa. Organ ten orzekając w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonał wprawdzie - stosując się do wskazań sądów administracyjnych - oceny w warunkach art. 146 § 2 kpa, ale jednocześnie stwierdził zaistnienie w sprawie okoliczności wskazanej w przepisie art. 146 § 1 /in fine/ kpa. Zdaniem Sądu wystąpienie tej negatywnej przesłanki terminowej determinuje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznowieniowym, co powoduje, że podstawę prawną decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji należy uznać za przyjętą prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego orzeczenia dotkniętego jedną z kwalifikowanych wad o charakterze formalnym, wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowaną przez podmiot, którego działanie inicjuje czynności procesowe. Zważyć jednak należy, że w przepisie art. 145 § 1 kpa niejako otwierającego rozdział 12 kodeksu postępowania administracyjnego, normujący wznowienie postępowania, ustawodawca - poprzedzając katalog przesłanek - w kategoryczny i bezwzględny sposób postanowił, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli ...". Oznacza to zatem, że postępowanie weryfikacyjne w tym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji posiadającej walor ostateczności w dacie wznowienia tzw. w dacie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. /por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999r., sygn. akt IV SA 1739/97, Lex nr 47859/. Ostateczność decyzji jako pojęcie formalnoprawne i cechę orzeczenia administracyjnego należy zawsze rozważać w kontekście przepisu art. 16 § 1 kpa. Definiuje on decyzję ostateczną stanowiąc, że : "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne." /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Kraków 2000; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983/. W tak określonych warunkach prawnych należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie złożenia przez A. i A. D. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty J. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę suszarni, w którym wnioskodawcy wskazali jako podstawę swojego żądania przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestionowana przez nich decyzja, wcześniej opisywana, nie była ostateczna, a to wyłączało możliwość podjęcia przez właściwy organ czynności procesowych w trybie wznowieniowym. Ostateczność decyzji jest bowiem taką jej cechą, która uniemożliwia dokonanie weryfikacji tego orzeczenia w trybie zwyczajnym, czyli poprzez odwołanie, dla wniesienia którego ustawowo zastrzeżony został czternastodniowy termin liczony - zgodnie z przepisem art. 127 § 2 kpa od dnia doręczenia /lub ogłoszenia/ decyzji stronie, czyli podmiotowi, o którego uprawnieniach lub obowiązkach decyzja orzeka, z możliwością jego przywrócenia na warunkach określonych w przepisie art. 58 kpa. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji Starosty J. z dnia [...] Nr [...] stronom wymienionym w rozdzielniku, natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej w tej sprawie przez Starostę J. wskazano - eksponując wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki dla uchylenia kwestionowanej decyzji, że strona /prawdopodobnie inwestor/ otrzymała decyzję w dniu [...]. Niezależnie od okoliczności poniżej przedstawionych należy zwrócić uwagę, że "otrzymanie" niekoniecznie musi być tożsame z jej "doręczeniem", jako klasyczną instytucją procedury nie tylko administracyjnej, będącym czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem związane są istotne często skutki procesowe i materialnoprawne /por. wyroku NSA: z dnia 4 lutego 1998r., sygn. akt I SA/Lu 12/97, Lex nr 34111 i z dnia 4 marca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 170/97, Lex nr 34101/. W kodeksie postępowania administracyjnego instytucja doręczeń jest wyczerpująco uregulowana w przepisach art. 39-49, a w literaturze przedmiotu podkreśla się, że ilekroć w przepisach prawa mowa jest o doręczeniu to należy przez to rozumieć czynność dokonaną zgodnie z przepisami powyżej wskazanymi. /np. B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., E. Iserzon, J. Starościak: KPA, Komentarz, Warszawa 1970/. Sposób w jaki - stosując określenie organu orzekającego - strona otrzymała decyzję o pozwoleniu na budowę, kwestionowaną we wniosku o wznowienie postępowania nie odpowiada warunkom prawidłowego doręczenia zarówno ze względu na tryb, jak i niemożność zidentyfikowania osoby, która decyzję otrzymała. Uznając nawet tą wadliwość czynności doręczenia za nieistotną i przyjmując skuteczność doręczenia w dacie wskazanej tzn. w dniu [...] należy stwierdzić, że w dniu [...], czyli w dniu złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania przez A. i A. D. decyzja Starosty J. z dnia [...] Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę magazynu zbożowego nie była ostateczna, a ustawowy, nie podlegający skróceniu termin do wniesienia odwołania od niej, warunkujący ostateczność upływał z dniem [...], zgodnie z regułą ustanowioną w przepisie art. 57 § 1 kpa. /Sąd prowadząc czynności w sprawie zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy znajduje się podpisane przez przedstawiciela inwestora zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w dniu [...], a zatem z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane./ Rygorystyczny sposób traktowania kwestii ostateczności orzeczenia administracyjnego został potwierdzony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. /sygn. akt I OSK 542/05/, w którym Sąd stwierdził, że "Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W sytuacji, gdy strona w złożonym przez siebie oświadczeniu zrzeknie się prawa do złożenia odwołania, tym samym oświadczenie takie nie spowoduje, iż decyzja stanie się ostateczna w dniu kolejnym po jego złożeniu przez stronę". /Lex nr 194364/. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności ocennych zwrócił uwagę, że A. i A. D. powołali się w swoim wniosku weryfikacyjnym na ostateczność decyzji, której prawidłowość kwestionowali, ale błędne przekonanie stron - pozbawionych w sposób niezgodny z prawem udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - nie zwalniało organów właściwych w sprawie od obowiązku podjęcia czynności wymaganych m.in. przepisem art. 8 i art. 9 kpa, które obligują organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną /art. 8/, a ponadto nakazują im należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania oraz czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek /art. 9/. W tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę, że postępowanie wznowieniowe - mimo odrębnego od postępowania zwyczajnego unormowania - podlega jednak pełnemu rygorowi przepisów procesowych obowiązujących w postępowaniu orzekającym w zakresie, w jakim mają one do niego zastosowanie ze względu na brak odmiennego uregulowania określonych kwestii w Rozdziale 12 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą m.in. sformułowane w art. 6-16 kpa zasady ogólne, będące normami komplementarnymi oraz przepisy art. 61-66 kpa dotyczące formy, treści oraz skutków wniesienia podania /por. wyrok NSA z dnia 12 października 1998r., sygn. akt IV SAB 77/98, Lex nr 43765/. Ponadto zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazuje się, że pierwsza faza postępowania o wznowienie, a zatem faza poprzedzająca wydanie orzeczenia w trybie art. 149 kpa polega na zbadaniu przez organ właściwy dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania w tym m.in. tego czy dotyczy on postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną /np. B. Adamiak, J. Borkowski. op. cit.; M. Wierzbowski, A. Witkowska, M. Szubiakowski: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne. Warszawa 1996r.; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, ST 2006, Nr 7-8; wyrok NSA z dnia 22 października 1998r., sygn. akt IV SA 116/98, Lex nr 43747/. Przyjęcie generalnych zasad proceduralnych w postępowaniu wznowieniowym oznaczało w rozpoznawanej sprawie, że organ do którego wniesiony został w dniu [...] wniosek A. i A. D. powinien był - mając absolutną wiedzę co do tego, że decyzja, której weryfikacji w trybie wznowieniowym wnioskodawcy się domagali jest nieostateczna i przysługuje od niej odwołanie - przynajmniej poinformować o tym wnioskodawców i wezwać ich do oświadczenia się, czy podanie przez nich wniesione należy uznać za odwołanie. Zważyć bowiem należy po pierwsze, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności, statuowanej w przepisie art. 15 kpa, odwołanie - z zachowaniem ustawowych warunków - może skutecznie złożyć również podmiot, który bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji /vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 1993r., sygn. akt SA/Kr 558/92, ST 1993/10/78, z dnia 13 marca 2003r., sygn. akt I SA 2101/01, Lex nr 121766/, a po drugie w judykaturze skorzystanie z trybu wznowieniowego wobec decyzji nieostatecznej traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 1981r. /sygn. akt II SA 92/81/, z tym że uwzględniając okoliczności faktyczne rozpoznawanej wówczas sprawy w tezie wyroku wskazał na bezpodstawne skorzystanie z trybu wznowieniowego /ONSA 1981/2/83/. Istotne jest również, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano bezwzględny prymat odwołania jako środka prawnego umożliwiającego uprawnionemu podmiotowi skorzystanie z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w której korzysta z przymiotu strony przez organy właściwe instancyjnie /np. B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., wyrok NSA z dnia 23 listopada 1984r., sygn. akt II SA 1284/84, ONSA 1984/2/111/. W ocenie Sądu właściwe jest też przywołanie w tym kontekście tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r. /sygn. akt VI SA/Na 687/05/, dotyczącego wprawdzie postępowania o stwierdzenie nieważności, którego przeprowadzenie nie jest warunkowane ostatecznością decyzji w nim kwestionowanej, ale którego teza oddaje - w uznaniu Sądu obecnie orzekającego - istotę systemu weryfikacji orzeczeń administracyjnych i koncepcję ustawodawcy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że: "Wniesione do organu przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Potraktowanie złożonego odwołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy ..." /Lex nr 213949/. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. i A. D., a nie z urzędu. Konsekwencją procesową tego faktu jest to, że datą wszczęcia postępowania wznowieniowego jest dzień [...] tj. dzień doręczenia wniosku organowi, a nie dzień wydania lub doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Zasada, według której w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony stosuje się do daty wszczęcia postępowania przepis art. 61 § 3 kpa została przyjęta w doktrynie i w orzecznictwie /np. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: op. cit.; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 1998r., sygn. akt I SA 962/98, Lex nr 45695, z dnia 21 lutego 2000r., sygn. akt V SA 1544/99, Lex nr 49424/. Wcześniej wskazał na to również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 lipca 1991r., podjętej w sprawie o sygnaturze III AZP 4/91 /Lex nr 10904/. Z tych względów nie może budzić wątpliwości to, że w dniu wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Starosty J.z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gospodarstwu Rolno-Handlowemu Sp. z o.o. G. [...] pozwolenia na budowę magazynów zbożowych /4 silosy do przechowywania zbóż/ wraz z suszarnią zbóż, decyzja ta nie była ostateczna, a brak tego waloru uniemożliwiał podjęcie merytorycznych czynności procesowych w trybie wznowienia postępowania. Wobec wskazanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że czynności orzecznicze organów obu instancji, właściwych w sprawie, podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi przedstawione w uzasadnieniu wyroku, stosownie do nich ocenić dopuszczalność wszczęcia w dniu [...]. postępowania wznowieniowego i podjąć zgodnie z prawem czynności procesowe, po uprzednim rozważeniu możliwości wezwania wnioskodawców do oświadczenia się co do formalnoprawnego charakteru podania skierowanego przez nich w dniu [...]. do Starosty J. i doręczonego organowi w dniu [...].