III SA/Po 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi A. i P. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska A. i P. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zażądali uchylenia uchwały Rady Miasta Murowana Goślina nr 411/XLIII/2002 z dnia 16 września 2002r. w sprawie zmiany uchwały nr 230/XXVII/2000 dotyczącej ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazali, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, iż wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.02.2000 r. do dnia 21.09.2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w momencie uchwalenia uchwały), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, iż naruszał zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (wyrok TK z dnia 02.04.2007r., sygn. akt SK 19/06, opublikowany w OTK seria Az2007r., nr 4, poz. 37). Skarżący uznali, że przedmiotowy przepis utracił moc obowiązująca na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze zarzucili, że akt prawa miejscowego wydany w oparciu o przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją jest nieważny; nie może stanowić podstawy indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...], między innymi, na podstawie uchwały nr 2307XXVII/2000 zmienionej zaskarżoną uchwałą, nałożył na Skarżących opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek podziału nieruchomości. Pełnomocnik Skarżących na rozprawie podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że w decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie powołano uchwał Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie podjętych po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, czyli uchwały nr IX/71/2007 z dnia 25.06.2007 r. oraz uchwały Xll/106/2007 z dnia 22.10.2007 r. Następnie wskazał, że naliczając opłatę adiacencką wykorzystano stawkę procentową wynikającą z uchwały nr 411/XLIII/2002, bowiem do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sprawie Skarżących przyjęto stawkę procentową opłaty w wysokości 20% wzrostu wartości gruntu, gdyż ostateczność decyzji podziałowej przypadała na dzień 11.09.2007 r., czyli na dzień, w którym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej nr 411/XLIII/2002. Natomiast decyzja ustalająca opłatę została wydana na podstawie uchwały nr IX/71/2007 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 25.06.2007r. w sprawie zmiany uchwały nr 230/XXVII/2000 z dnia 29.12.2000 r. dotyczącej ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości. Podsumowując organ uznał, iż brak jest podstaw do usuwania naruszeń prawa, albowiem uchwała została zmieniona, czyli w dacie złożenia pisma przez Skarżących obowiązywała uchwała zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Pełnomocnik reprezentująca skarżony organ w piśmie z dnia 08.12.2008 r., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwałą z dnia 29 grudnia 2000 r. nr 230/XXVII/2000 Rada Miejska w Murowanej Goślinie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaliła 20 % stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy oraz 30 % stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Następnie w dniu 16 września 2002r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591) oraz art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543), Rada Miasta w Murowanej Goślinie: uchyliła postanowienia Uchwały nr 230/XXVI1/2000 z dnia 29 grudnia 2000r. dotyczące stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu budowy infrastruktury technicznej, tj. postanowienia § 1 pkt 1a, 2, 3 i 4 oraz § 2 i § 4, nadała nowe brzmienie § 3 Uchwały nr 230/XXVII/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r. w ten sposób, że na terenie miasta i gminy Murowana Goślina ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, w § 2 ustaliła jednolite brzmienie uchwały nr 230/XXVII/2000. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13.12.2002 r., nr 148, poz. 4004. Natomiast Uchwała nr 230/XXVII/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r. podlegała ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, zgodnie z obowiązującym w tej dacie - art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74). W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalna, bo wykraczająca poza granice sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 134 i 135 p.p.s.a., jest kontrola legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]; niedopuszczalna jest kontrola działań tego organu podejmowanych w postępowaniu mającym na celu ustalenie Skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek podziału nieruchomości. Sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej załatwia się w formie indywidualnego aktu administracyjnego, który podlega kontroli sądu w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd w postępowaniu, w którym przedmiotem kontroli jest akt o charakterze generalnym, uchwała Rady Miasta Murowana Goślina nr 411/XLIM/2002 z dnia 16 września 2002 roku, nie może być przeprowadzana ocena legalności realizacji kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej; przedmiotem kontroli nie może być kwestia czy prawidłową podstawą prawną decyzji załatwiającej sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej mogła być zaskarżona uchwała. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały na uwadze należy mieć, obowiązujący w dniu jej podjęcia, art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. nr 78, 483 ze zm.), który wskazywał, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Będąc powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej, akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Każdorazowo, w akcie rangi ustawy, musi być zawarte upoważnienie do działania w tej formie prawnej. Kształt kompetencji realizowanej zaskarżoną uchwałą wyznaczał przede wszystkim art. 94. Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Artykuł 168 Konstytucji RP przyznaje jednostce samorządu terytorialnego prawo ustalania podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Kryterium oceny legalności zaskarżonej uchwały stanowi wola ustawodawcy wyrażona w konkretnym upoważnieniu ustawowym. Przepisem wyznaczającymi kryterium oceny legalności zaskarżonej uchwały jest w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej właściwości rady gminy należało podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z kolei art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że rada gminy ustala stawkę procentową opłaty adiacenckiej, której wysokość wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalała rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów uznać należało, że Rada Gminy w Murowanej Goślinie podejmując uchwałę obniżającą stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz uchylając przepisy dotyczące wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej działała na podstawie ustawy i nie przekroczyła granic udzielonych upoważnień. W ocenie Sądu, treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały uzasadniała powołanie w podstawie prawnej wydanej uchwały, obowiązującego w dniu jej podjęcia, art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej brak jego powołania nie powoduje, iż rozstrzygnięcie prawodawcze Rady obarczone jest wadą uzasadniającą orzeczenie nieważności uchwały w rozumieniu art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rzeczywistości, podejmując zaskarżoną uchwałę, rada gminy realizowała kompetencję określona w art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami; uchylała przepisy wydane na tej podstawie prawnej. Zdaniem Sądu w ramach kompetencji określonej powołanym przepisem mieściło się także uprawnienie rady gminy do uchylenia przepisów prawa miejscowego określających stawkę procentową przedmiotowej opłaty. Wyjaśnić należy, że art. 146 ust. 2 przedmiotowej ustawy nie nakładał na radę gminy obowiązku czynienia użytku z przyznanego upoważnienia. Pozostawiając swobodę korzystania z przyznanej kompetencji, ustawodawca dopuszczał sytuację, w której brak będzie przepisów miejscowych ustanawiających wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej. Podejmując uchwałę o zmianie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału Rada Miejska w Murowanej Goślinie działała na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący błędnie przyjmują, że przedmiotowy przepis utracił moc obowiązującą na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 02.04.2007 r., sygn. akt SK 19/06. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492) art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatą adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. (...)". Powołana ustawa weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 02 kwietnia 2007 r., czyli w czasie, gdy art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie obowiązywał. Kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. Orzeczona niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią sentencji wyroku TK zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa naruszał art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei treść art. 145 ust. 2 przedmiotowej ustawy "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 łat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczegółnych urządzeń infrastruktury technicznej" jednoznacznie wskazuje, że jego odpowiednie zastosowanie (art. 98 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n.), możliwe było jedynie w postępowaniu prowadzonym przez zarząd gminy w celu konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Także z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego bezspornie wynika, iż podmioty wnoszące o zbadanie konstytucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestionowały unormowanie przyznające zarządowi gminy prawo do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach uznać należało, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie opiera się na błędnym przekonaniu, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 02.04.2007r., sygn. akt SK 19/06, orzekł niekonstytucyjności przepisu ustanawiającego kompetencję rady gminy do ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tymczasem stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tych względów główny zarzut skargi okazał się nieuzasadniony. Oceniając legalność §2 zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze, że Rada Gminy w Murowanej Goślinie określiła w nim jednolite brzmienie Uchwały nr 230/XXVII/2000. Analiza legalności postanowień zaskarżonej uchwały w tej części powinna mieć na względzie, że samo ustalenie tekstu jednolitego stanowi akt o charakterze technicznym, nienormatywnym; tekst jednolity jest redakcyjnym uporządkowaniem norm prawnych obowiązujących w chwili jego ogłoszenia (uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 stycznia 1997r., K 18/96). Kontrola legalności uchwały ustalającej tekst jednolity sprowadza się do oceny czy do tego tekstu nie włączono treści, które nie wynikają z uchwały modyfikującej pierwotną treść danego przepisu. Dopiero pojawienie się nowość normatywnych - normy prawnej, która nie występuje w uchwałach stanowiących podstawę zredagowania tekstu jednolitego, aktualizuje obowiązek sądu w zakresie oceny legalności uchwały ustalającej tekst jednolity; przeprowadzenia oceny, co do tego czy rozstrzygnięcie prawodawcze organu samorządu terytorialnego zostało podjęte na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Środki przewidziane w ustawie sąd stosuje w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa. Analiza postanowień § 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że tekst jednolity uchwały z dnia 29.12.2000 r. nr 230/XXVII/2000 został zredagowany prawidłowo; ogranicza się do uwzględnienia zmian wprowadzonych na mocy § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Stosownie zaś do art. 16 ust.1, 3, i 4 ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000r. nr 62, poz. 718), która weszła w życie z dniem 01 stycznia 2001 r. - jeżeli liczba zmian jest znaczna i posługiwanie się tekstem aktu normatywnego może być utrudnione tekst jednolity aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 4 w związku z art. 13 pkt. 2 powołanej ustawy ustalony tekst jednolity aktu prawa miejscowego stanowionego przez radę gminy należało ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podsumowując wyjaśnić należy, że kontrola legalności rozstrzygnięć prawodawczych Rady Gminy w Murowanej Goślinie ustanowionych na mocy uchwały z dnia 29.12.2000 r. nr 230/XXVII/2000, zgodnie z art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a., będzie możliwa po wniesieniu do sądu skargi na tę uchwałę. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Skarga została oddalona, zatem brak było podstaw do przyznania zwrotu kosztów postępowania którejkolwiek ze stron (art. 199 p.p.s.a.). /-/B. Sokołowska /-/M. Kosewska /-/M. Ławniczak KS d