II SA/Bd 804/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Starosta T., działając na podstawie art. 35 ust. 3, art, 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -usługowego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w T. przy ul. K. dla inwestora – D. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że podczas kontroli projektu budowlanego na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego, stwierdzono naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wyszczególnionych w nim nieprawidłowości. Postanowienie to uzyskało walor ostateczności, lecz nałożony obowiązek nie został wykonany, skutkiem czego organ orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji D. M. wyraził swoje niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołującego, wystąpienie Starosty T. do autorki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy co do sposobu jej rozstrzygnięcia, nie znajduje uzasadnienia i podstaw prawnych, a interpretacja zapisów planu dokonana przez jej autora (wybranego w postępowaniu przetargowym przez gminę) nie może być podstawą decyzji organu, co do zgodności projektu z planem, ponieważ autorem obowiązującego planu miejscowego jest organ stanowiący gminy tj. w tym przypadku Rada Miejska w T. Stwierdził również, że w takich sytuacjach, jak rozpatrywany przypadek tj. jednoznacznie nie stwierdzonej przez organ niezgodności z planem i braku sprzeczności z tym planem, organ powinien bezwzględnie wziąć pod uwagę interes społeczny i interes strony i jeśli interpretuje zapisy planistyczne, to winien czynić to na korzyść strony. Odwołujący zwrócił uwagę, że zarzut niezgodności z planem, w części dotyczącej ilości kondygnacji jest błędny, ponieważ garaże na poziomie przyziemia znajdują się w kondygnacji piwnicznej (rzędne poziomu posadzki garażu poniżej poziomu terenu zgodnie z § 3 pkt 21 obowiązujących warunków technicznych). Ponadto błędne jest, zdaniem odwołującego, zobowiązanie do zaprojektowania dla celów ogrzewczych instalacji podłączonej do sieci cieplnej, ponieważ plan miejscowy w rozdziale 1 § 4 punkt 4 ustala zasady uzbrojenia terenu, a nie zobowiązuje inwestora, do budowy systemu ogrzewczego w oparciu o czynnik cieplny dostarczany z kotłowni miejskiej, tym bardziej w przedmiotowym przypadku, gdzie inwestycja obejmuje łącznie 10 małych lokali (w tym 5 użytkowych), a budowa węzła cieplnego jest nieuzasadniona ekonomicznie. Odwołujący nie zgodził się również z interpretacją zapisu obowiązującego planu, zgodnie z którą, na poziomie piwnic może być tylko 5 garaży bo jest 5 mieszkań, ponieważ wskazane zapisy planu mówią o tym, aby przewidzieć odpowiednią liczbę garaży dla potrzeb mieszkańców, nie precyzując jednak ile. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu podniesiono, że w/w teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usług położonych w mieście T., uchwalonym uchwałą nr XI/92/03 Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2003 r., natomiast działki, na których planuje się realizację tego budynku, wchodzą w skład obszaru oznaczonego w tym planie symbolem 2 MN, U z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną z możliwością wprowadzenia funkcji usługowej nieuciążliwej dla mieszkalnictwa. Organ stwierdził, że na terenie tym plan dopuszcza wysokość budynków do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym (§ 6 pkt 2), przy czym wysokość ta dotyczy oczywiście kondygnacji nadziemnych. W myśl definicji określonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) kondygnacją jest także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zapis ten, w ocenie organu odwoławczego, należy rozumieć jako dopuszczenie budowy budynków o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w tym poddasze użytkowe - a nie budynków o dwóch kondygnacjach nadziemnych + poddasze użytkowe, gdyż będzie to już budynek trzykondygnacyjny. Stwierdzono zatem, że projekt budowlany narusza w sposób oczywisty ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ określa zamierzoną budowę na cztery kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), a nie jak błędnie interpretuje organ pierwszej instancji na trzy kondygnacje z poddaszem użytkowym. Ponadto organ zwrócił uwagę, że projektowana ilość garaży (34 szt.), jest również niezgodna z ustaleniami tego planu, który przewiduje odpowiednią ilość miejsc parkingowych lub garaży w podpiwniczeniu budynku tylko dla potrzeb mieszkańców tego budynku, a zasady uzbrojenia terenu, w tym działek objętych opracowaniem, w zakresie zaopatrzenia w ciepło, na podstawie przepisów ogólnych planu, zawartych w § 4 ust. 4 pkt 6, ustalają wyłącznie możliwość korzystania z miejskiej sieci ciepłowniczej. W związku z powyższym organ uznał, że założona w przedłożonym projekcie budowlanym wysokość budynku (ilość kondygnacji), ilość garaży przewidziana na pierwszej kondygnacji oraz zaopatrzenie w ciepło lokali jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. D. M. zakwestionował zgodność z prawem zapadłych w jego sprawie rozstrzygnięć, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zasadniczo podniesione zarzuty są analogiczne do tych zawartych w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Zdaniem skarżącego, zobowiązanie do zaprojektowania dla celów ogrzewczych instalacji podłączonej do sieci cieplnej nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ponieważ plan miejscowy w rozdziale 1 § 4 punkt 4 ustala zasady uzbrojenia terenu, a nie zobowiązuje inwestora, do budowy systemu ogrzewczego w oparciu o czynnik cieplny dostarczany z kotłowni miejskiej, tym bardziej w przedmiotowym przypadku, gdzie inwestycja obejmuje łącznie 10 małych lokali (w tym 5 użytkowych). Skarżący zwrócił uwagę, że zarzut niezgodności z planem, w części dotyczącej ilości kondygnacji jest błędny, ponieważ garaże na poziomie przyziemia znajdują się w kondygnacji piwnicznej, a projektowany budynek będzie spełniał zapisy planu miejscowego, ponieważ jest to budynek dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, a na tym terenie miał powstać obiekt o dwóch pełnych kondygnacjach nadziemnych i poddaszu czyli specyficznej kondygnacji (skosy dachu). Ponadto skarżący nie zgodził się również z interpretacją zapisu obowiązującego planu, zgodnie z którą, na poziomie piwnic może być tylko 5 garaży, bo jest 5 mieszkań, ponieważ wskazane zapisy planu mówią o tym, aby przewidzieć odpowiednią liczbę garaży dla potrzeb mieszkańców, bez precyzyjnego wskazania ich liczby. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora – D. M., budynku mieszkalno - usługowego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w T. przy ul. K., nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Inwestor jest właścicielem wymienionych działek. Prawo własności jest prawem podmiotowym o najszerszej treści i najsilniejszym skutku, co nie oznacza, że jest prawem nieograniczonym. Istotę prawa własności i zakres jego ochrony zawiera art. 7 Konstytucji RP, głosząc zasadę pełnej ochrony i swobody korzystania z rzeczy przy jednoczesnym ograniczeniu tej swobody ze względu na ochronę interesu społecznego, znajdującego swoje źródło w zasadzie sprawiedliwości społecznej. Zdecydowana większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny. Należy do nich m.in. prawo miejscowe, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wprost wynika z zapisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zadaniem planu jest ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Oznacza to, że plan miejscowy bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności, a więc prawa, które w sferze prawnorzeczowej jest prawem najsilniejszym i podlegającym najdalej idącej ochronie. Należy zatem zachować szczególną ostrożność w stosowaniu norm zawartych w przepisach prawa miejscowego, by nie doprowadzić do naruszenia prawa własności. Naruszenie prawa to nie tylko wykroczenie poza część tekstową planu ale też zastosowanie na niekorzyść właściciela rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Należy pamiętać, że wszelkie działanie wykraczające poza ścisłą wykładnię zapisów planu prowadzi nie tylko do naruszenia zasad ochrony prawa własności ale również do działania sprzecznego z Konstytucją, gdyż naruszającego konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa własności. Uchwalając plan rada gminy nie może tego czynić dowolnie. Zasadniczą wskazówką przy uchwalaniu planu jest wyważenie interesu ogólnego i interesu jednostkowego. Nie można zakładać prymatu ogólnego interesu społecznego. Innymi elementami, które należy uwzględnić przy uchwalaniu planu jest kierowanie się zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także zasadami ochrony środowiska i przyrody (art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak Konstytucja, ustawy, rozporządzenia i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych. Akty prawa miejscowego nie mogą też regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Żaden przepis prawa nie dał organom gminy kompetencji do tego, by w ramach przepisu prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące (patrz: Komentarz Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, C.H. Beck, W-wa 2004, str. 153 i nast.). Te uwagi wydają się konieczne z punktu widzenia podejścia do wykładni przepisów prawa miejscowego i powinny stanowić wskazówki interpretacyjne przy odczytywaniu norm prawa miejscowego. Często duże wątpliwości powstają z oceną normatywnego waloru postanowień zapisanych w planie. Akty prawa miejscowego zwierają normy prawne, które realizują się dopiero w chwili podjęcia decyzji o inwestycji. Ustalenia planu mają też często postać ogólną i są zapisane jako zasady. Dopiero przez zastosowanie art. 37 prawa budowlanego plan staje się źródłem konkretnego prawa i obowiązku, kształtując określoną sytuację prawną danego podmiotu. Jeśli plan zawiera zapis w postaci zasady, należy ocenić czy to oznacza bezwzględny nakaz stosowania tej zasady, czy jej dopuszczenie, czy ograniczenie w innym zagospodarowaniu terenu czy zakaz innego zagospodarowania. Określenie pewnej zasady zawartej w planie nie stanowi bezpośredniego źródła prawa. Stanie się on konkretną normą określającą prawa i obowiązki, gdy właściwy organ wyda decyzję dla konkretnego podmiotu. Będzie to jednak wymagało uprzedniej wykładni takiego zapisu. Jeśli np. plan ustali zasady, że linia zabudowy obiektu budowlanego ma wynosić 6 m od strony drogi publicznej, trzeba będzie ocenić czy to oznacza, że inwestor nie może oddalić obiektu od granicy działki na dalszą odległość. Wydaje się, że nie można w tym przypadku ograniczyć inwestora w swobodzie kształtowania linii zabudowy w dalszej odległości, bo będzie to sprzeczne ze swobodą wynikającą z wykonywania prawa własności. Oznacza to, że większa odległość nie będzie sprzeczna z ustaloną zasadą. Zatem zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich. Na gruncie niniejszej sprawy ocenie należy poddać trzy kwestie: sposób zaopatrzenia w ciepło, wysokość budynku (ilość kondygnacji) i ilość miejsc parkingowych. Zasadą wyrażoną w planie jest podłączenie nieruchomości do sieci c.o., gdyż taką możliwość na danym terenie zapewniono. Samo rozmieszczenie infrastruktury lub ustalenie lokalnych zasad zagospodarowania dla danego obszaru, nie może stanowić jedynego uzasadnienia dla ingerencji w sferę własności (patrz: Komentarz Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, C. H. Beck, W - wa 2004, str. 153 i nast.). Przepisy, jak wskazano uprzednio, mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zgodzie z nimi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Oznacza to, że gmina ma obowiązek wypełnić ustawowy nakaz przez zapewnienie zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym gmina służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, należy zatem uznać, że jeżeli realizuje swój obowiązek m.in. przez budowę określonej infrastruktury technicznej to skorzystanie z tej infrastruktury stanowi źródło prawa dla mieszkańców gminy, a nie źródło obowiązku skorzystania z danej infrastruktury. Jeżeli alternatywne rozwiązanie nie jest sprzeczne z przepisami wyższego rzędu, nie można stwierdzić, że nie skorzystanie z zasady, która została wykreowana przez realizację obowiązku nałożonego na gminę narusza ustalenia planu. Dodatkowo należy zważyć, ze przymuszenie do korzystania z danej infrastruktury, prowadzi do naruszenia zasad swobody konkurencji wynikającej z innych norm. Przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa. W przeciwnym razie stanowi naruszenie prawa. Często bywa też tak, że w planie jest mowa o zapewnieniu określonej infrastruktury ale nie jest ona jeszcze zorganizowana. W tych okolicznościach przymuszenie inwestora do określonego zachowania, gdy gmina nie zrealizowała jeszcze swego obowiązku, narusza bezwzględnie obowiązujące prawo własności i prawo swobody kształtowania własnej sytuacji prawnej. Należy jednak ocenić, czy proponowane przez inwestora rozwiązania nie naruszają przepisów wyższego rzędu, a więc czy nie naruszają przepisów o ochronie przyrody i środowiska, czy nie doprowadzają do naruszenia innych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, czy nie naruszają interesów sąsiedzkich. Decyzje organów nie zawierają takiej analizy, ograniczając się do stwierdzenia, że zaopatrzenie obiektu w ciepło z innego źródła niż określone w planie, stoi w sprzeczności z planem, uzasadniając odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Kolejną kwestią była ocena prawidłowości twierdzenia organów, że zapis planu dotyczący wysokości budynku do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym oznacza dopuszczenie budowy budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w tym zawierających poddasze użytkowe. Zdaniem Sądu przedstawiona interpretacja jest błędna. Określenie wysokości budynku przez zapis o dwóch kondygnacjach z poddaszem, z literalnego i logicznego punktu widzenia oznacza koniunkcję i sumę dwóch wartości - dwóch kondygnacji i poddasza. To, że poddasze w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690 ze zm.) jest też kondygnacją, nie stoi w sprzeczności z prezentowanym stanowiskiem. Poddasze różni się geometrycznie od typowej kondygnacji i występuje w zapisach planów jako wyodrębniona, samodzielna kondygnacja. Jeśli intencją ustawodawcy byłoby ustalenie wysokości budynków na poziomie dwóch kondygnacji, to przy skośnych dachach zapis powinien brzmieć "dwie kondygnacje, w tym poddasze użytkowe" bądź "jedna kondygnacja z poddaszem" lub dwie kondygnacje. W tych okolicznościach w ocenie sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie trudno przyjąć za przekonującą interpretację co do naruszenia zapisów planu przez zaprojektowanie budowy większej liczby garaży niż 5, czyli odpowiadających liczbie mieszkań. Zapis planu o odpowiedniej liczbie garaży jest pojęciem ocennym. Przy obecnym rozwoju motoryzacji i ciągłym wzroście podaży i popytu na samochody, liczba samochodów przypadająca na jedno gospodarstwo domowe z reguły przekracza jeden, zatem zapotrzebowanie na garaże znacząco wzrasta. Twierdzenie więc, że odpowiednio oznacza jeden garaż w stosunku do jednego mieszkania jest twierdzeniem zupełnie dowolnym. Niezależnie od tego należy wskazać, że na spornym terenie plan przewiduje możliwość usytuowania nieuciążliwych usług, zatem nawet wynajmowanie pomieszczeń garażowych mieści się w przewidzianej funkcji. Z tych względów - skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270; z późn. zm.) uchylił ją, a na podstawie art. 152 tej ustawy, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.