I GSK 279/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Spółki z o.o. w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Go 740/08 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. w Z. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "M." Spółki z o.o. w Z. G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 740/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę M. Spółki z o.o. w Z. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lipca 2008 r., nr[...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], Urząd Celny w Z. G. uznał zgłoszenie celne M. Spółki z o.o. w Z. G. z dnia 27 września 2002 r., nr[...], za nieprawidłowe w części dotyczącej opisu towaru, klasyfikacji towarowej, zastosowanej stawki celnej i dokonał ponownego wymiaru długu celnego. W dniu 5 listopada 2007 r. M. Spółka z o.o. w Z. G., na podstawie art. 248 § 1 w zw. z art. 247 §1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., dalej Ordynacja podatkowa) oraz w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 662 ze zm., dalej Prawo celne), wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2003 r., nr[...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek wskazała, iż organ I instancji chcąc zmienić klasyfikację towaru powinien w tym celu przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, które wykazałoby nieprawidłowość klasyfikacji zastosowanej przez spółkę. To na organie ciążył ciężar dowodzenia, że importowany towar powinien być inaczej klasyfikowany niż to uczyniono w zgłoszeniu celnym, a z uzasadnienia winno wynikać na jakich dowodach opierał się organ wydając decyzję. Naczelnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, co w ocenie spółki czyniło jej wniosek zasadnym. Decyzją z [...] lutego 2008 r., nr [...]., Dyrektor Izby Celnej w R. w odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej, wskazując że zasadniczym celem tego postępowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, które są dotknięte poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej we wniosku organ wyjaśnił, iż nie uzasadnia ona stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 10 marca 2008 r. M. Spółka z o.o. w Z. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r., nr[...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja dotycząca zmiany klasyfikacji celnej, a co za tym idzie stawki cła oraz właściwej kwoty długu celnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zmiana kwalifikacji towarowej została przeprowadzona zgodnie z regułą 3b ORINS, natomiast określenia stawki celnej dokonano na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie w oparciu o § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz. U. Nr 146, poz. 1639). Zdaniem organu zarzuty strony w praktyce sprowadzają się w zasadzie jedynie do oceny dokonanej przez organy celnej klasyfikacji taryfowej importowanego towaru, a więc dotyczą wykładni prawa, co nie może być podstawą do zastosowania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wniosła M. Spółka z o.o. w Z. G. do WSA w G. W. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2003 r., ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Izby Celnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 17 września 2008 r., Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Oddalając skargę M. Spółki z o.o. w Z. G. WSA w G. W. stwierdził, że skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności w istocie dążyła do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dowodzą tego wnioski dowodowe skarżącego o powołanie biegłego i ustalenie kraju pochodzenia towaru na podstawie badania próbek. Sąd wyjaśnił, że czynności te mogły być przedmiotem jedynie postępowania zwykłego. Temu celowi nie może natomiast służyć tryb postępowania nadzwyczajnego. W przeciwnym razie prowadziłoby to do swoistego orzekania co do istoty sprawy w kolejnej instancji. Sąd I instancji uznał, że badanie organu słusznie skoncentrowało się wyłącznie na ustaleniu wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa i wadliwej podstawy prawnej, na które powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności. Dyrektor Izby Celnej w R. wskazując na rozumienie przez niego pojęcia "rażące naruszenie prawa" ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziło naruszenie o takim kwalifikowanym charakterze. Zdaniem Sądu w świetle złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności stanowisko takie było zasadne. W ocenie WSA organ słusznie wskazał, że zmiana kwalifikacji towarowej została przeprowadzona zgodnie z regułą 3b ORINS, natomiast określenia stawki celnej dokonano na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej, a stanowisko Światowej Organizacji Celnej potwierdziło jedynie ustalenia organu celnego. Stanowisko to nie było powołane w podstawie prawnej wydanej przez organ I instancji decyzji, a jedynie wskazano w jej uzasadnieniu, iż potwierdza ono ustalenia dokonane przez organ celny w zakresie kwalifikacji towarowej. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w G. W. z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 740/08, wniosła M. Spółka z o.o. w Z. G. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1. nieustalenie stanu faktycznego sprawy tzn. tego czy i jak Dyrektor Izby Skarbowej w R. badał w dwuinstancyjnym postępowaniu zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i podniesione w tym wniosku zarzuty; 2. bezpodstawne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej był w istocie nakierowany na ponowne merytoryczne rozparzenie sprawy; 3. wynikające w powyższych błędów oddalenie skargi w sytuacji, kiedy istniały przesłanki do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż analiza akt sprawy oraz samej decyzji, której nieważności skarżący się domaga, wskazuje wyraźnie, że Naczelnik Urzędu Celnego, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Brak jakichkolwiek próbek towarów, protokołów oględzin czy ekspertyz biegłego. Nie sposób doszukać się jakichkolwiek śladów działań, których calem byłoby udowodnienie innego charakteru importowanego towaru. "Czynności" organu celnego ograniczyły się do przeczytania napisu na opakowaniu jednostkowym towaru, a następnie zakwestionowaniu jego klasyfikacji. Zdaniem kasatora w spawie nie zebrano niczego, co można nazwać "materiałem dowodowym" - akta sprawy nie potwierdzają dokonania żadnych czynności, które czyniłby choćby w minimalnym stopniu zadość regułom ustanowionym w art. 122, art. 180 i art. 191 Ordynacji podatkowej. W ocenie strony rozstrzygnięcie miało charakter czysto arbitralny, poparty wyłącznie przesłankami o charakterze fiskalnym. Strona podkreśliła, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego stanowiło w tym przypadku rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się organ I instancji podczas wydawania zaskarżonej decyzji Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła nadto, że Sąd I instancji nie rozpatrzył merytorycznie skargi. Zdaniem strony Sąd w żadnym miejscu nie badał prawidłowości i sposobu oceny przez Dyrektora Izby Celnej odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie skonfrontował braku jakichkolwiek dowodów w aktach celnych z przesłanką rażącego naruszenia prawa. Zamiast tego zawarł w uzasadnieniu obszerne wywody na temat rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i ograniczeń w stosowaniu trybów nadzwyczajnych, a następnie powielił w uzasadnieniu twierdzenia Dyrektora Izby Celnej, iż skarżący dąży do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, o czym miały świadczyć rzekome wnioski dowodowe dołączone do wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Kasator wskazał, iż żadnego takiego wniosku dowodowego nie dołączono. W ocenie strony nawet pobieżna lektura skargi świadczy o tym, że skarżąca wykazywała, że organ celny nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego a klasyfikację celną towaru zmienił zupełnie arbitralnie i to właśnie całkowity brak postępowania dowodowego stanowiło rażące naruszenie przepisów proceduralnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r., Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy tzn. tego czy i jak Dyrektor Izby Skarbowej w R. badał w dwuinstancyjnym postępowaniu zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i podniesione w tym wniosku zarzuty oraz bezpodstawne przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej był nakierowany na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. (a nie jak błędnie podano w petitum skargi kasacyjnej - Dyrektora Izby Skarbowej) z dnia [...] lipca 2008 roku utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 roku Dyrektora Izby Celnej w R. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. G. z dnia [...] listopada 2007 roku wydanej w postępowaniu, którego przedmiotem było uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Tak więc trafnie wskazuje Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej prowadzone jest w trybie nadzoru i organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, to znaczy, że nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Tymczasem zarzuty zgłoszone w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. wskazują, że skarżący tą skargą objął decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, ale uzasadnienie skargi jak i zarzuty oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej zezwalają na przyjęcie, że odnoszą się one w istocie do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym. Uznać więc należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną zdaje się mylić oba wskazane wyżej tryby postępowania administracyjnego. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że przedmiot postępowania nadzwyczajnego nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego. Przechodząc do oceny zasadności przedstawionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest wskazanych wyżej jednostek redakcyjnych powołanego przepisu prawa. W ustawie tej znajduje się przepis art. 1 bez, wymienionych w treści skargi kasacyjnej, paragrafów. Jednocześnie ani z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby strona wnosząca skargę kasacyjną odnosiła wskazany wyżej przepis prawa do innego aktu prawnego niż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast z treści skargi kasacyjnej, sposobu przedstawienia zarzutów w petitum skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 został przez skarżącego przywołany w odniesieniu do treści w/w ustawy. Niezależnie od powyższych uwag, stwierdzić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odnosi się do przedstawionego wyżej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego przepisu prawa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy na wstępie przypomnieć, iż przepis ten określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w takim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji, sporządzone po rozpoznaniu skargi zgłoszonej na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, nie zawiera wad, które wskazywałyby na naruszenie wymienionej wyżej normy prawnej. Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej strona wnosząca skargę kasacyjną wskazywała na zaistnienie przesłanki z art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W związku z tym podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter "rażącego", tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji publicznej bądź też w sprawie, w której mamy do czynienia z różną wykładnią przepisu prawa, nie może dojść do "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (vide wyrok NSA z 29.06.2000 r., III SA 3279/99, niepublikowany, wyrok WSA z 8.07.2009 r., III SA/Po 303/09, niepublikowany). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.