I OSK 365/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 133/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 133/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącej na badania lekarskie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] lipca 2007 r. Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Świdnicy wydał - na wniosek K. K. - orzeczenie Nr [...] "o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności" strony, okresowo do dnia 31 lipca 2009 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż "ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].11.2002", a "niepełnosprawność (inwalidztwo) istnieje od 1993". Przyczynę orzeczonej niepełnosprawności oznaczono symbolem "[...]", natomiast w liście osób posiadających prawo jazdy, w stosunku do których ten sam Zespół orzekł o ich niepełnosprawności, przekazanej do Wydziału Komunikacji Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego w Świdnicy, w odniesieniu do K. K. przyczynę jej niepełnosprawności skonkretyzowano, jako "Choroby [...]". W dniu [...] października 2007 r. Starosta Świdnicki wydał decyzję o skierowaniu K. K. na badania lekarskie, powołując się na art. 122 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchy drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz §9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji eksponując zasadnicze znaczenie w sprawie zawiadomienia Starosty przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. K. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, a ponadto iż analiza art. 122 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 prawa o ruchu drogowym nie prowadzi do wniosku, aby istniały zastrzeżenia do strony jako kierowcy. Skarżąca posiada prawo jazdy od 1995 r. i od tego czasu jeździ bezwypadkowo i bezkolizyjnie; jest zdrowa, o czym świadczy to, że może pracować. Ponadto, niepełnosprawność strony zaczęła się już w 1993 r., a więc jeszcze przed uzyskaniem prawa jazdy. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wskazując, iż art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym określa taksatywnie różne sytuacje, których stwierdzenie powinno skutkować przeprowadzeniem badania lekarskiego. Dwie spośród takich sytuacji dotyczą wprost wątpliwości, jakie nasuwa stan zdrowia osoby, która miałaby być poddana badaniom. Chodzi o "kierującego pojazdem skierowanym decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia" (art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym) i o "osobę niepełnosprawną posiadającą prawo jazdy (...), skierowaną decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego (...) zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności" (art. 122 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy). Podstawowa różnica między obu przytoczonymi zapisami ustawowymi polega na tym, że przepis pkt 5 stanowi w istocie lex specialis w stosunku do przypadku opisanego w pkt 4 O ile bowiem w tym ostatnim przypadku podstawę wydania przez starostę decyzji jest stan zdrowia nasuwający zastrzeżenia, to w sytuacji przedstawionej w pkt 5 stan zdrowia nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wyraża się on po prostu określonym stopniem niepełnosprawności danej osoby, co wynika wprost ze stosownego zawiadomienia jednostki medycznej uprawnionej do orzekania w tych sprawach. Gdyby owo zawiadomienie, poparte przecież pozostającym w obrocie orzeczeniem o niepełnosprawności, miałoby jedynie "nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia" osoby, której dotyczy, zastrzeżenia które należałoby dopiero zweryfikować z punktu widzenia ich wpływu na zdolność tej osoby do kierowania pojazdem, to wyróżnienie osobnej sytuacji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym byłoby wprost bezprzedmiotowe. W zupełności wystarczałby stan faktyczny objęty hipotezą art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, przy czym informacja, którą należałoby ocenić z perspektywy "nasuwania zastrzeżenia" pochodziłaby od uprawnionej do tego jednostki medycznej (byłaby bardziej wiarygodna dla organu od innych informacji). Dodatkowego, silnego zaakcentowania wymaga specyficzny cel badań kontrolnych, przewidywanych w art. 122 ust. 1 prawa o ruchu drogowym. Z konstrukcji całego tego przepisu wynika, że w razie stwierdzenia którejkolwiek sytuacji z kręgu wymienionych w pkt 1-6, badanie lekarskie jest obowiązkowe, właśnie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ustawodawca nie przesądził więc, że każda z tych sytuacji (także stan zdrowia, o którym mowa w pkt. 4 i 5 interpretowanego przepisu) stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem. Przeciwnie, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii powierzył tym lekarzom, którzy spełniają wymagania określone między innymi przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15). Wyłącznie bowiem niezbędna, fachowa wiedza medyczna jest w stanie definitywnie wykazać, czy określony stan zdrowia stanowi (lub nie stanowi) przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Nie można więc obarczać organu (którego rola polega wyłącznie na ewentualnym skierowaniu na badanie), nie posiadającego przecież wymaganej wiedzy, dodatkową powinnością dokonywania wstępnej diagnozy co do tego, czy badanie jest konieczne, czy też nie. Przyjmowanie, że taki obowiązek organ ten obciąża, prowadzi w istocie do stworzenia dodatkowego wymogu, nie wyrażonego expressis verbis w art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym. Interpretowanie takiej dodatkowej przesłanki normatywnej stwarzałoby ponadto poważne niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza wtedy, gdyby wstępna, a mylna diagnoza organu (w świetle obiektywnych kryteriów medycznych) owocowała odmową skierowania na badania lekarskie. W rozpoznawanej sprawie zostały niewątpliwie spełnione wszystkie jednoznaczne wymagania, od których prawodawca uzależnił skierowanie na badania, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5. Skoro bowiem uprawniony do tego zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności zawiadomił Starostę o wydaniu takiego orzeczenia w stosunku do strony skarżącej, co jest dowodem jej określonego stanu zdrowia odbiegającego przecież od ideału, istniała podstawa do wydania decyzji kierującej na badanie lekarskie, które dopiero może ostatecznie przesądzić o istnieniu lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. K. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż analiza art. 122 ust.1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie prowadzi do wniosku, aby skierowanie przez starostę danej osoby na badania lekarskie w trybie powołanego art. 122 ust. 1 pkt 5 miało charakter "automatyczny", a zatem że starosta nie dokonuje samodzielnej oceny zmierzającej do ustalenia czy informacja z Powiatowego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności jest wystarczająca do wydania decyzji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 5. W niniejszym postępowaniu w ogóle nie ustalano zaistnienia przesłanki z art. 87 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. czy skarżącą można uznać za osobę niepełnosprawną pod względem fizycznym. Dopiero bowiem stwierdzenie zaistnienia tejże przesłanki determinuje starostę do wydania decyzji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednakże przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zaistniała. Począwszy od 1995 r. do dnia dzisiejszego skarżąca jeździ różnymi samochodami i w tym okresie nie miała żadnej kolizji, nie otrzymała ani jednego mandatu, nie prowadzono również wobec niej żadnego postępowania przygotowawczego o przestępstwo z art.178a §1 kk, a nawet lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia 17 października 2007 r. stwierdził, iż skarżąca jest zdolna do pracy i de facto zdrowa. Z decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, iż niepełnosprawność skarżącej istnieje od 1993 r., podczas gdy prawo jazdy uzyskała ona w 1995 r, a zatem posiadając już niepełnosprawność. Bez problemu zdała jednak egzamin na prawo jazdy i nikt wówczas nie miał zastrzeżeń co do jej predyspozycji psychofizycznych do kierowania pojazdami. Skarżąca nie jest zatem osobą niepełnosprawną pod względem fizycznym wymagającą kierowania na stosowne badania lekarskie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż skierowanie na kontrolne badanie lekarskie jest wynikiem otrzymania przez organ pierwszej instancji stosownego zawiadomienia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o wydaniu dla skarżącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dlatego w świetle art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie było konieczne udowadnianie, że niepełnosprawność spowodowała powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie okoliczność powstania niepełnosprawności skarżącej przed uzyskaniem prawa jazdy, ponieważ badania lekarskie wykonane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym są innymi badaniami, niż te, które są wykonywane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dlatego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) - o treści obowiązującej w dniu wydania decyzji organu odwoławczego ocenionej w zaskarżonym wyroku, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba niepełnosprawna posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia powiatowego lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Podstawą wydania przez starostę decyzji o skierowaniu na badania lekarskie osoby posiadającej prawo jazdy jest zatem zawiadomienie powiatowego lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak, aby otrzymanie takiego zawiadomienia przez starostę obligowało go w każdym przypadku do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Poza bowiem cytowanym art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, brak jest jakiejkolwiek materialnoprawnej podstawy do przesyłania staroście zawiadomień przez zespoły ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności w przedmiocie osób o ustalonej niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Zespoły te powinny zatem przesyłać staroście takie zawiadomienia po dokonaniu oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc tylko wobec tych osób posiadających prawo jazdy, względem których zostało stwierdzone w toku orzekania o niepełnosprawności, iż niepełnosprawność ta może mieć wpływ na zdolność kierowania pojazdami przez te osoby, a przynajmniej istnieje konieczność dokonania oceny tego wpływu w ramach odrębnych badań lekarskich wykonywanych w wyniku skierowania określonego w powołanym art. 122 ust. 1 pkt 5. Zaistnienie obowiązku przesłania omawianego zawiadomienia - przy braku w tym względzie innych regulacji prawnych - należy bowiem oceniać przez pryzmat spełnienia przesłanki określonej w powołanym art. 122 ust. 1 pkt 5, a więc w kontekście celu, któremu służy ustawowe uprawnienie starosty do władczego zobowiązania danej osoby poddania się stosownym badaniom lekarskim. Skoro bowiem ustawodawca uprawnił starostę do władczego zobowiązania danej osoby poddania się badaniom lekarskim, to właśnie dla podjęcia przez ten organ określonego rozstrzygnięcia, zespół ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności przesyła temu organowi zawiadomienie będące wynikiem oceny, iż stwierdzona niepełnosprawność może mieć wpływ na kierowanie pojazdami przez określoną osobę. Wiążącej zaś oceny tego wpływu dokonuje się w ramach odrębnych badań lekarskich przeprowadzanych właśnie w wyniku skierowania orzekanego decyzją starosty na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy bowiem pamiętać, iż władcze skierowanie na badania lekarskie skutkuje koniecznością poniesienia kosztów tych badań przez osobę skierowaną (art. 122 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym), co dodatkowo wskazuje, iż nałożenie na daną osobę takiego obowiązku nie może być wynikiem stosowania przez zespoły ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności swoistego "automatyzmu" w zawiadamianiu starosty o wszystkich osobach posiadających prawo jazdy, które uzyskały orzeczenie w zakresie niepełnosprawności. Po otrzymaniu więc zawiadomienia zespołu ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności, starosta zobowiązany jest dokonać oceny, w jakim celu zawiadomienie to zostało przesłane, a w szczególności, czy jest to zawiadomienie określone w art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tylko bowiem zawiadomienie spełniające wymagania wynikające z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym - a więc odnoszące się do zaistnienia przesłanki wyrażonej w tym przepisie odnośnie możliwości wpływu stwierdzonej niepełnosprawności na zdolność kierowania pojazdami - zobowiązuje starostę do wydania decyzji o skierowaniu danej osoby na badania lekarskie. Błędnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku - w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy - jakoby sam fakt przesłania staroście zawiadomienia o stwierdzonej u skarżącej niepełnosprawności zobowiązywał starostę do wydania decyzji o skierowaniu jej na badania lekarskie. Starosta zobowiązany był dokonać bowiem oceny, czy wykaz przesłany przy piśmie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2007 r. spełnia ustawowy warunek z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznania go za zawiadomienie uprawniające do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Dla przedstawionej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 5 - wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku - nie ma znaczenia treść art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jakkolwiek bowiem z mocy powołanego art. 122 ust. 1 pkt 4, starosta zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie dokonać oceny, czy stan zdrowia osoby kierującej pojazdem nasuwa zastrzeżenia, o tyle działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta dokonuje oceny, czy informacja przesłana przez zespół ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności dotycząca osoby posiadającej prawo jazdy, spełnia ustawowe kryterium uznania jej za zawiadomienie określone w powołanym art. 122 ust. 1 pkt 5 legitymujące do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W zaskarżonym wyroku błędnie zatem przyjęto, iż art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyklucza dopuszczalność dokonywania przez starostę oceny przedkładanego temu organowi zawiadomienia przez zespół ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności. Wręcz przeciwnie, starosta nie jest związany takim zawiadomieniem, które nie spełnia wymogów wynikających z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, i w takim przypadku wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie może nastąpić na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, po uprzednim stwierdzeniu okoliczności wynikających z tego przepisu. Należy przy tym wskazać, iż według obecnie obowiązującej treści art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie osoby posiadającej prawo jazdy na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Przyjęcie zatem wiążącej mocy każdego zawiadomienia przesyłanego staroście oznaczałoby obecnie obowiązek kierowania na badania lekarskie zarówno wszystkich osób posiadających orzeczenie w zakresie niepełnosprawności, jak również wszystkich osób posiadających orzeczenie o niezdolności do pracy wydane na jakikolwiek czas, co wypaczałoby ustawowy cel przeprowadzania badań lekarskich tylko w tych przypadkach, w których ustawodawca określił to w art. 122 ust. 1 zdanie wprowadzające. Za niezasadną należy natomiast uznać argumentację skargi kasacyjnej odwołującą się do art. 87 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ponieważ w zaskarżonym wyroku nie rozważano zastosowania tego przepisu. W konsekwencji powyższego, mając na uwadze sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem jedynie przepisu prawa materialnego, co umożliwia rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi złożonej na decyzje administracyjne wydane w sprawie, za nieprawidłowe należy uznać również te decyzje, skoro przy ich wydawaniu organy orzekające zaniechały dokonania oceny charakteru wykazu przesłanego przy piśmie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2007 r. w kontekście dopuszczalności uznania go za zawiadomienie służące celowi określonemu w art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający dokona oceny charakteru wykazu przesłanego przy piśmie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 sierpnia 2007 r. w kontekście dopuszczalności uznania go za zawiadomienie określone w art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.