III SA/Wr 133/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Olga Białek Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, oddala skargę. Od dnia [...] K. K. posiada prawo jazdy kategorii B (w tym dniu potwierdziła odbiór tego dokumentu). W dniu [...][...] Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. wydał – na wniosek samej zainteresowanej – orzeczenie Nr [...] "o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności" strony – okresowo – do dnia [...]. W orzeczeniu stwierdzono, iż "ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]", a "Niepełnosprawność (inwalidztwo) istnieje od [...]". Przyczynę orzeczonej niepełnosprawności oznaczono symbolem "[...]". W liście osób posiadających prawo jazdy, w stosunku do których ten sam Zespół orzekł o ich niepełnosprawności, przekazanej do Wydziału Komunikacji Transportu i Dróg Publicznych Starostwa [...] w Ś., w odniesieniu do K. K. skonkretyzowano następująco jej przyczynę niepełnosprawności: "Choroby psychiczne" (zob. poz. 27 wspomnianej listy). Po formalnym wszczęciu postępowania i uzyskaniu pisemnego stanowiska zainteresowanej, Starosta Ś. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której skierował stronę na badania lekarskie, powołując się na przepisy: art. 122 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym i § 2 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, stwierdzając, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w cytowanych przepisach. Zaakcentowano zwłaszcza znaczenie zawiadomienia Starosty przez [...] Zespół Orzekania o Niepełnosprawności dla wydania decyzji zakwestionowanej przez stronę w trybie nadzoru instancyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. K. K. zarzuciła naruszenie – w toku postępowania administracyjnego – przepisów art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wywodzono, iż analiza art. 122 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 prawa o ruchu drogowym nie prowadzi do wniosku, iż istnieją zastrzeżenia do strony jako kierowcy. Skarżąca przypomniała, że prawo jazdy posiada od [...] i od tego czasu jeździ bezwypadkowo i bezkolizyjnie. Uważa, iż jest zdrowa, o czym świadczy to, że może pracować. W skardze zwrócono też uwagę, że niepełnosprawność strony zaczęła się już w [...], a więc jeszcze przed uzyskaniem prawa jazdy. Dużo miejsca poświęcono w skardze omówieniu wyroku NSA z dnia 27 lipca 2006 r. (I OSK 1034/05), wyrażając zapatrywanie, że stanowisko Sądu tam prezentowane powinno być stosowane także w sprawach, w których decyduje się kwestia skierowania na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącej, nieuwzględnienie poglądu NSA spowodowało powielenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze identycznych błędów, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że orzeczenie, na które powołuje się zainteresowana, nie może mieć zastosowania na gruncie art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym. Pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo na rozprawie przed Sądem, że pierwszoinstancyjna decyzja podlegała uchyleniu, skoro nie powołano w niej przyczyny orzeczenia o niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") wydawane przez upoważnione do tego organy. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Jeśli jednak sąd nie stwierdzi naruszenia prawa procesowego ani prawa materialnego, oddala skargę, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o przedmiotowy zakres zastosowania art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W pierwszej kolejności wypada w związku z tym zauważyć, że cały przepis art. 122 ust. 1 określa taksatywnie różne sytuacje, których stwierdzenie powinno skutkować przeprowadzeniem badania lekarskiego "w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań (zamierzone podkreślenie składu orzekającego) do kierowania pojazdem". Dwie spośród takich sytuacji dotyczą bez wątpienia wprost wątpliwości, jakie nasuwa stan zdrowia osoby, która miałaby być poddana badaniom. Chodzi o "kierującego pojazdem skierowanym decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia" (art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym) i o "osobę niepełnosprawną posiadającą prawo jazdy (...), skierowaną decyzją starosty na podstawie zawiadomienia [...] (...) zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności" art. 122 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy. Zdaniem Sądu, podstawowa różnica między obu przytoczonymi zapisami ustawowymi polega na tym, że przepis pkt. 5 stanowi w istocie lex specialis w stosunku do przypadku opisanego w pkt. 4. O ile bowiem w tym ostatnim przypadku podstawę wydania przez starostę decyzji jest stan zdrowia (kolejne, celowe podkreślenia Sądu) nasuwający zastrzeżenia, to w sytuacji przedstawionej w pkt. 5 stan zdrowia nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wyraża się on po prostu określonym stopniem niepełnosprawności danej osoby (kolejne, celowe podkreślenia Sądu), co wynika wprost ze stosownego zawiadomienia jednostki medycznej uprawnionej do orzekania w tych sprawach. Gdyby owo zawiadomienie, poparte przecież pozostającym w obrocie orzeczeniem o niepełnosprawności, miałoby jedynie "nasuwać zastrzeżenia co do stanu zdrowia" osoby, której dotyczy, zastrzeżenia, które należałoby dopiero zweryfikować z punktu widzenia ich wpływu na zdolność tej osoby do kierowania pojazdem, to wyróżnienie osobnej sytuacji, o której mowa w art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym byłoby wprost bezprzedmiotowe. W zupełności wystarczałby stan faktyczny objęty hipotezą art. 122 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy, przy czym informacja, którą należałoby ocenić z perspektywy "nasuwania zastrzeżenia" pochodziłaby od uprawnionej do tego jednostki medycznej (byłaby bardziej wiarygodna dla organu od innych informacji). Z dystynkcji między obu analizowanym zapisami ustawowymi zdawały sobie w pełni sprawę sądy rozpoznające sprawę zakończoną wyrokiem NSA, na który powołano się w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził wówczas wprost, iż orzeczenie o niepełnosprawności "(...) stanowi odrębną przesłankę skierowania (...) na badania lekarskie (art. 122 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy)", natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie powołał w swoim wywodzie prawnym tego ostatnio wymienionego przepisu, nawet wówczas, gdy formułował bardzo ogólne twierdzenia, cytowane przez skarżącą. W konsekwencji wypada zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej – SKO), iż wyrok przytaczany na poparcie zapatrywania strony skarżącej nie może być wykorzystywany automatycznie w sprawach, w których decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym (a nie na podstawie pkt. 4). W tym kontekście marginalne znaczenie należy zatem przypisać przepisowi art. 190 p.p.s.a., który zakreśla granice związania wykładnią przepisów dokonaną przez NSA. W każdym razie, takie związanie z pewnością nie mogło mieć miejsca w rozpoznawanym przypadku. Dodatkowego, silnego, powtórnego zaakcentowania wymaga specyficzny cel badań kontrolnych, przewidywanych w art. 122 ust. 1 prawa o ruchu drogowym. Z konstrukcji całego tego przepisu wynika wcale niedwuznacznie, że w razie stwierdzenia którejkolwiek sytuacji z kręgu wymienionych w pkt. 1-6, badanie lekarskie jest obowiązkowe, właśnie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (co już Sąd wcześniej podkreślił). Ustawodawca nie przesądził więc wcale, że każda z tych sytuacji (także stan zdrowia, o którym mowa w pkt. 4 i 5 interpretowanego przepisu) stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem. Przeciwnie, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii powierzył tym lekarzom, którzy spełniają wymagania określone między innymi przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Wyłącznie bowiem niezbędna, fachowa wiedza medyczna jest w stanie definitywnie wykazać, czy określony stan zdrowia stanowi (lub nie stanowi) przeciwwskazania do kierowania pojazdami. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można więc obarczać organu (którego rola polega wyłącznie na ewentualnym skierowaniu na badanie), nie posiadającego przecież wymaganej wiedzy, dodatkową powinnością dokonywania wstępnej diagnozy co do tego, czy badanie jest konieczne, czy też nie. Przyjmowanie, że taki obowiązek organ ten obciąża, prowadzi w istocie do stworzenia dodatkowego wymogu, nie wyrażonego expressis verbis w art. 122 ust. 1 pkt 5 prawa o ruchu drogowym. Interpretowanie takiej dodatkowej przesłanki normatywnej stwarzałoby ponadto poważne niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza wtedy, gdyby wstępna, a mylna diagnoza organu (w świetle obiektywnych kryteriów medycznych) owocowała odmową skierowania na badania lekarskie. W konkluzji należy podzielić zapatrywanie SKO, że w rozpoznawanej sprawie zostały niewątpliwie spełnione wszystkie jednoznaczne wymagania, od których prawodawca uzależnił skierowanie na badania, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5. Skoro uprawniony do tego zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności zawiadomił Starostę o wydaniu takiego orzeczenia w stosunku do strony skarżącej, co jest dowodem jej określonego stanu zdrowia odbiegającego przecież od ideału, istniała podstawa do wydania decyzji kierującej na badanie lekarskie, które dopiero może os-tatecznie przesądzić o istnieniu lub braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu. Nie może stanowić skutecznego zarzutu sam fakt niewskazania przez organ pierwszej instancji konkretnej przyczyny stwierdzenia niepełnosprawności, ponieważ przyczyna ta nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a uchybienie to usunęło SKO, podając przyczynę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując dotychczasowe wywody należy stwierdzić, że skoro decyzja podlegająca kontroli odpowiada prawu, obowiązkiem Sądu było oddalenie skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.