I OSK 101/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 506/08 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od M.J. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 506/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile z dnia [...] maja 2008 r., którymi odmówiono sierżantowi sztabowemu M.J. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Sierżant sztabowy M.J. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku podoficera ewidencyjnego – sekcja poboru i uzupełnień w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w P. 5 września 2002 r. Dowódca Wojsk Lądowych wydał rozkaz nr [...] w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w Wojskowych Komendach Uzupełnień, według którego z dniem 1 listopada 2003 r. instytucja wojskowa, w której żołnierz pełnił służbę wojskową uległa przeformowaniu. W związku z powyższym rozkazem uległo likwidacji stanowisko służbowe zajmowane przez M.J. Podoficerowi zawodowemu zaproponowano objęcie niższego stanowiska służbowego starszego kierowcy plutonu transportowego. M.J. odmówił przyjęcia proponowanego mu stanowiska. W takim stanie rzeczy dnia 26 listopada 2002 r. decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] wypowiedziano podoficerowi M.J. stosunek; służbowy. Decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nr [...] z dnia [...].11.2002 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie tego M.J. przyznano zwaloryzowane należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej za okres od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do służby wojskowej. M.J. zażądał wypłacenia mu tych należności z ustawowymi odsetkami za zwłokę w ich płatności, lecz Wojskowy Komendant Uzupełnień w P. decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił wypłaty żądanych odsetek. W motywach tej decyzji stwierdzono, że organy wojskowe zobowiązane były do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie odsetek organ powołał się na treść art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), który stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Zdaniem organu instytucja zwłoki (art. 476 K.c.) – w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 K.c.) warunkowana jest winą. A zważywszy na okoliczności nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Nadto M.J., mimo że nie pełnił służby wojskowej to otrzymywał od resortu MON należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie, odprawę wojskową i emeryturę wojskową. Organ wyraził przekonanie, że dopiero z chwilą, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, roszczenia o odsetki można naliczać od tego właśnie momentu, ale nie wstecz, lecz po tej dacie. Od wymienionej decyzji M.J. wniósł odwołanie, lecz Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni podzielając argumentację z jej motywów. M.J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w P., względnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu drugiej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającą na uznaniu, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie powstało po stronie skarżącego przywrócenie stanu poprzedniego, w którym miał on w okresie od dnia 1 marca 2003 r. do dnia 30 czerwca 2006 r., prawo do wypłaty uposażenia w terminie do 10 dnia każdego miesiąca kalendarzowego w tym okresie, a tym samym, iż wypłacenie uposażeń po dacie 30 czerwca 2006 r. w formie skumulowanej odbyło się z zawinionym opóźnieniem organów wojskowych (ze zwłoką). Uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok z dnia 26 grudnia 2008 r. uwzględniający tę skargę i uchylający zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że żądanie przyznania odsetek z tytułu zwłoki w płatności uposażenia i innych należności pieniężnych należnych żołnierzowi zawodowemu powinno być oparte o przepis art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892). Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał pogląd z decyzji organów obu instancji, iż żądanie odsetek od zaległego roszczenia należy uznać za uzasadnione od momentu, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stała się wykonalna. Sąd wyraził pogląd, że stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją, od daty wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Rozkaz dzienny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wymienia w pkt 3 należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej od dnia zwolnienia do dnia ponownego przybycia do służby i w poszczególnych podpunktach określa wysokość uposażenia, terminy, w których ono przypada, wreszcie określa daty wymagalności. Art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei ust. 2 wymienionego wyżej artykułu, mówi, że dodatki do uposażenia zasadniczego, inne niż wymienione w ust. 1, wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Proste zestawienie powyższego przepisu z art. 75 ust. 3 ustawy pozwala na uznanie, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowią lex specialis. Stąd zupełnie zbędnym było odnoszenie przez organy rozstrzygające sprawę do przepisów Kodeksu cywilnego w szczególności art. 481 czy 476 K.c. i rozważania w kategoriach winy organu czy braku winy w zwłoce w wypłacie wynagrodzenia i dodatków do niego. Uszły uwadze organom administracji publicznej konsekwencje jakie przepisy K.p.a. wiążą ze stwierdzeniem nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Pile zostały wydane z naruszaniem przepisów art. 81 ust. 1-3; art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – co spowodowało, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 152, art. 119 pkt 2, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegały one uchyleniu. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141, poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że M.J. przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce; – art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141, poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że M.J. przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi; 2. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie: – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Wskazując na powyższy zarzut na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), skarżący wniósł o: 1. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący kolejny raz podniósł, iż nie wypłacając w ustawowym terminie uposażenia i innych świadczeń M.J. organ wojskowy nie pozostawał w zwłoce, która uwarunkowana jest winą. Stwierdził też, że wymieniony żołnierz odmówił zwrotu wypłaconych mu świadczeń związanych z ustaniem stosunku służbowego oraz świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Skarga kasacyjna zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Pierwszy z tych przepisów określa terminy wypłacania żołnierzom zawodowym pozostającym w służbie wojskowej uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia i innych należności, drugi przepis natomiast stanowi, że: "w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne". Oceniając zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowi prawo do odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, które zostało wypłacone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie, czy i ewentualnie za jaki okres w takim przypadku należne są odsetki wymaga głębszej refleksji z punktu widzenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność, mając na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną. Oczywiście rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze, wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trzeba zauważyć, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, a więc uzyskał status, z którym wiąże się prawo do odprawy i po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emerytury wojskowej, który można ogólnie określić jako status przeniesionego do rezerwy. Oczywistym jest, że w tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego jak i statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. W czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej nie istniał między stronami administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał przepis art. 75 ust. 3 cytowanej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował w ustalonym stanie faktycznym. Identyczną wykładnię wskazanych wyżej przepisów zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1455/08 (niepubl.). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie wymagalność uposażenia wypłaconego skarżącemu żołnierzowi za okres od rozwiązania stosunku służbowego do stwierdzenia nieważności tej czynności prawnej jest skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność tej czynności, to rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie – przy uwzględnieniu powyższych rozważań – dokonanie ustalenia dokładnej daty wymagalności roszczenia i następnie rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.