II SA/Po 171/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R.P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia R.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 50.000 zł z tytułu użytkowania budynku magazynowego przy ul. W. w G. (dz. nr [...] i [...], art. 67) przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie - utrzymał postanowienie w mocy. Ustalając karę w oparciu o art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozwolenie na budowę budynku magazynowego znajdującego się na wyżej opisanej nieruchomości Starosta G. wydał dnia [...] października 2006 r. (nr [...]). Dnia [...] kwietnia 2007 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu produkcyjno-magazynowego o część magazynową. W toku obowiązkowej kontroli, jaką przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2007 r., pracownicy Inspektoratu stwierdzili, iż budynek był użytkowany. Organ wskazał, że w punkcie 8.8a protokołu kontroli odnotowano fakt zamontowania maszyny technologicznej do posadzki hali magazynowej. Protokół został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela skarżącej B. P., który nie kwestionował jego treści. Ponadto, z protokołu kontroli nadesłanego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynikało, że w hali magazynowej zamontowano linię do granulacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że dysponuje materiałem filmowym z dnia [...] marca 2007 r. potwierdzającym użytkowanie hali magazynowej. Uwidoczniono na nim zamontowane maszyny technologiczne wraz z pomostem służącym do ich obsługi (widoczny na zdjęciu nr 0039). Ponadto zainstalowano pochłaniacz odprowadzający parę (zdjęcie nr 0033). Zdaniem organu, na podstawie materiału dowodowego można stwierdzić, że hala była użytkowana. W konkluzji Inspektor wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego (przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie) podlega karze. Podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Określając wysokość kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W zażaleniu R.P. wniosła o uchylenie postanowienia zarzucając brak podstawy do zastosowania art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Wskazała w szczególności na błąd w ustaleniach faktycznych i stwierdzenie, iż w sprawie miało miejsce nielegalne użytkowanie budynku. Zdaniem skarżącej uchybiono też przepisom postępowania przez pominiecie wskazania dokładnej podstawy faktycznej wydania decyzji (art. 124 § 2 K.p.a.). Stwierdzono jedynie fakt nielegalnego użytkowania obiektu, jednakże nie wskazano na czym to naruszenie miało polegać. Ponadto skarżąca podniosła, że organ powołał się na materiał filmowy i zdjęciowy nie zapoznając z nim stron postępowania i nie podając, jaki mają one związek z ustaleniem dotyczącym użytkowania budynku. R.P. zasygnalizowała również, że organ powołał się na wyniki kontroli Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G., która przeprowadzona została na potrzeby innego postępowania, opartego na przepisach innych niż Prawo Budowlane. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zakwestionowała wskazany przez organ materiał filmowy oraz fotograficzny jako źródło ustaleń potwierdzających fakt użytkowania. Jej zdaniem istnieją uzasadnione wątpliwości co do daty i okoliczności powstania tych dowodów, a także ich autorstwa oraz zawartości. Podniosła również, że w postanowieniu nie wyjaśniono, które działanie inwestora zostało ocenione i zakwalifikowane jako użytkowanie. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający. Organ wyjaśnił, iż potwierdzeniem dokonanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń w kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest protokół z przeprowadzonej kontroli przez Urząd Miasta w G. z dnia 4 kwietnia 2007 r., z którego wynika, iż M. i A. S. prowadzący przedsiębiorstwo pod firmą E. s.c. od dnia [...] marca 2007 r. prowadzą działalność gospodarczą na działce przy ul. W. [...] w G. Dołączona przez inwestora kopia dziennika budowy z zapisem, iż w dniu [...] marca 2007 r. zakończono roboty budowlane potwierdza tylko prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót. Skoro na dzień [...] marca 2007 r. (data rozpoczęcia prowadzenia działalności przez firmę E. na terenie; przedmiotowej nieruchomości) roboty budowlane nie były jeszcze zakończone, a obiekt był użytkowany, to zachodziła podstawa do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy i nałożenia na inwestora kary. Organ zaznaczył, że ustalenia faktyczne oparto o dokumenty urzędowe, a zatem ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Upoważniony przez skarżącą B.P. podpisał się pod protokołem z dnia [...] kwietnia 2007 r., w którym znajduje się stwierdzenie, iż rozpoczęto użytkowanie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i ustaleń tych nie kwestionował w trakcie kontroli. W skardze R.P. wniosła o uchylenie postanowień i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.); zasady wnikliwego działania organu gwarantującej dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 12 K.p.a.) poprzez wskazanie zapisu protokołu kontroli o treści: "rozpoczęto użytkowanie przed wydaniem decyzji na użytkowanie" (podczas gdy w kserokopii protokołu doręczonego skarżącemu nie ma takiego zapisu) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) poprzez uniemożliwienie zapoznania i wypowiedzenia się skarżącej co do całości zgromadzonego materiału dowodowego w postaci materiału filmowego. W uzasadnieniu skargi R.P. podkreśliła - wbrew ustaleniom organu - że nie rozpoczęła użytkowania budynku. Ponadto złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego i oczekiwała na umówioną kontrolę, mającą dopuścić obiekt do użytku. Zdaniem skarżącej protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2007r. nie mógł być dowodem w sprawie, bowiem dotyczył innego postępowania. Skarżąca podniosła też, że nie miała możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia zarówno, co do kwestii kontroli przeprowadzonej przez WOŚ Urzędu Miejskiego w G., jak i do treści pozostałych materiałów dowodowych w postaci materiału filmowego i fotograficznego. Naruszona została tym samym zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1996 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 55 Prawa budowlanego stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z wymienionych tam kategorii. Obiekt magazynowy, którego dotyczy sprawa, zaliczony został do kategorii XVIII (w pierwszej części uzasadnienia decyzji organ błędnie wskazał na kategorię XVII). Przystąpienie do jego użytkowania z naruszeniem art. 55 zagrożone jest karą w wysokości dziesięciokrotności iloczynu stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii oraz wielkości obiektu budowlanego (określone w załączniku do ustawy). W toku postępowania administracyjnego, jak i skardze R.P. skoncentrowała zarzuty przeciwko ustaleniu - jej zdaniem błędnemu - iż użytkowała bez pozwolenia obiekt magazynowy przy ul. W. w G.. Podważając zebrane w sprawie dowody wskazała na zachodzące między nimi sprzeczności, zaznaczając, że nie miała możliwości zapoznania się z nimi. Zarzuty skarżącej nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca powołała się skardze na protokół z kontroli budowy sporządzony dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 81-81c Prawa budowlanego. Tymczasem w postępowaniu zasadniczym dowodem był sporządzony tego samego dnia, jednakże w innym postępowaniu, protokół kontroli obowiązkowej nr [...]. W punkcie 8.8 lit. a tego protokołu stwierdzono, iż w hali magazynowej zamontowano do posadzki maszynę przemysłową i rozpoczęto jej użytkowanie przed wydaniem decyzji na użytkowanie. Protokół został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela skarżącej B.P. (upoważnienie w aktach administracyjnych). Mając to na względzie, późniejsze oświadczenia R.P., iż obiektu magazynowego przy ul. W. w G. bez pozwolenia nie użytkowała, budzą wątpliwości do ich wiarygodności. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma też podstaw do twierdzenia, że protokół z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81-81c Prawa budowlanego (którego kopię dołączono do skargi) zawiera treść, która przeczyłaby ustaleniom organów. Co więcej, w adnotacji do protokołu (również podpisanej przez B.P.) wskazano, że do posadzki przemysłowej przytwierdzono maszyny - dwie suszarki, zagęszczarki do przerobu tworzyw sztucznych. Co prawda, w protokole tym nie stwierdzono wprost, iż "rozpoczęto użytkowanie", jednakże nie daje to podstawy do twierdzenia, że taki fakt nie miał miejsca. Protokół dotyczył kontroli skoncentrowanej na warunki budowy, a fakty w nim stwierdzone (przytwierdzenie maszyn do posadzki) świadczą, iż użytkowanie obiektu faktycznie podjęto. Przez przystąpienie do użytkowania nowego obiektu należy bowiem rozumieć podjęcie w nim wszelkich czynności do jakich (w szczególności) obiekt został przeznaczony i które nie stanowią już robót związanych z jego wykonaniem. Przytwierdzenie maszyn przemysłowych do posadzki obiektu skarżącej było zatem równoznaczne z przystąpieniem do jego użytkowania. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że protokół z dnia 4 kwietnia 2007 r., sporządzony przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G., nie mógł być źródłem ustaleń przyjętych w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W administracyjnym postępowaniu dowodowym nie obowiązuje zasada bezpośredniości ograniczająca korzystanie z tzw. źródeł pochodnych (dowodów nie przeprowadzonych bezpośrednio przez organ, bądź przed organem prowadzącym sprawę). Nie narusza zatem prawa przyjęcie jako dowód dokumentu (protokołu) sporządzonego w odrębnym postępowaniu przez inny organ. Abstrahując od kwestii dopuszczalności dowodu w aspekcie jego formy, wymaga też zaznaczenia, że protokół sporządzony przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. posłużył jedynie potwierdzeniu faktów stwierdzonych już w dokumencie urzędowym pochodzącym od organu prowadzącego postępowanie - protokole z kontroli obowiązkowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie. Zawiadomienie zostało doręczone [...] grudnia 2007 r. (postanowienie wydano [...] grudnia 2007 r.). Skarżąca miała zatem - wbrew jej twierdzeniom - możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organy powinny doręczyć stronie oba ze sporządzonych w dniu [...] kwietnia 2007 r. protokołów. Ze skargi wynika, iż R.P. otrzymała tylko jeden z nich (na wezwanie). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro pełnomocnik skarżącej znał treść protokołów, miał możliwość zapoznania się z nimi przed wydaniem postanowienia, a stwierdzone w nich fakty nie budziły wątpliwości ("rozpoczęto użytkowanie przez wydaniem decyzji na użytkowanie"). Sąd tymczasem może uwzględnić skargę, jedynie w przypadku uznania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, iż brał pod uwagę, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się aktualnie postępowanie o zbadanie zgodności art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z art. 42 ust. 1-3, art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (sygn. akt TK: SK 3/08). W przekonaniu Sądu rozstrzygnięcie tej sprawy przez Trybunał nie stanowiło jednak podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania (podobnie: wyrok z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1071/06). Należy bowiem mieć na względzie, że kwestia konstytucyjności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w zbliżonym kontekście, była już przedmiotem rozpoznania w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 . Jakkolwiek Trybunał stwierdził zgodność tego przepisu z Konstytucją jedynie w odniesieniu do art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji, to jednak w uzasadnieniu w istocie przesądził, że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów". Zaznaczył też, iż "proces wymierzania kar pieniężnych należy (...) postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej". Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz