II OSK 499/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 171/08 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz R. P. kwotę 2650 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 499/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 171/08 po rozpoznaniu skargi R. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że na budowę przedmiotowego obiektu było wydane pozwolenie, zaś inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu produkcyjno-magazynowego o część magazynową. W toku obowiązkowej kontroli stwierdzono, że budynek jest użytkowany. W protokole z obowiązkowej kontroli dokonanej w dniu [...] kwietnia 2007 r. odnotowano, że do posadzki hali magazynowej jest zamontowana maszyna technologiczna. Protokół został podpisany przez przedstawiciela skarżącej, bez kwestionowania jego treści. Ponadto z protokołu kontroli nadesłanego przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że w hali magazynowej zamontowano linię do granulacji. Istnieje też materiał filmowy z dnia 17 marca 2007 r. potwierdzający użytkowanie przedmiotowej hali magazynowej, w zakresie zamontowania maszyny technologicznej wraz z pomostem służącym do ich obsługi. Zainstalowano też pochłaniacz odprowadzający parę. Z tego wynika, że hala była w tym czasie użytkowana. W zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji R. P. zarzuciła, że powołano się tylko na fakt nielegalnego użytkowania budynku, nie podając z czego ma to wynikać. Wyniki kontroli WOŚUM w G. były na użytek innego postępowania, prowadzonego na podstawie innych przepisów. Są wątpliwości co do daty i okoliczności powstania dowodów, ich autorstwa i zawartości. Nie wyjaśniono przede wszystkim, na czym miałoby polegać postępowanie, zakwalifikowane jako użytkowanie. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji powołując się na materiały zgromadzone przez ten organ, zauważając, że do użytkowania przystąpiła firma E. Podstawę rozstrzygnięcia stanowią dokumenty urzędowe a więc ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia kontr dowodu z inicjatywy strony. Protokół z dnia [...] kwietnia 2007 r. został podpisany bez zastrzeżeń, a w nim znajduje się stwierdzenie, że rozpoczęto użytkowanie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. P. podniosła, że został naruszony art. 8, 12, i 10 kpa. Skarżącej nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Wystąpiła o pozwolenie na użytkowanie i oczekiwała obowiązkowej kontroli, jednakże wbrew stanowisku organu, nie przystąpiła do użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że protokół z obowiązkowej kontroli stwierdzał, iż w obiekcie zamontowano określone urządzenia z czego wynika, że podjęto użytkowanie obiektu, co zostało potwierdzone podpisem osoby upoważnionej przez stronę do udziału w tej czynności. Stan faktyczny potwierdzony protokołem w ocenie sądu uzasadnia twierdzenie, że przystąpiono nielegalnie do użytkowania obiektu. Poza tym, co zapisano w protokole z obowiązkowej kontroli, w przedmiotowym obiekcie zamontowano jeszcze inne urządzenia /suszarki-zagęszczarki do przerobu tworzyw sztucznych/. Co prawda w protokole nie stwierdzono wprost, że rozpoczęto użytkowanie, jednakże "nie daje to podstawy do twierdzenia, że taki fakt nie miał miejsca." Protokół dotyczy kontroli skoncentrowanej na warunki budowy, a fakty w nim stwierdzone /przytwierdzenie maszyn do posadzki/, świadczą o tym, że użytkowanie faktycznie podjęto, bowiem przytwierdzenie maszyn przemysłowych do posadzki obiektu było równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania obiektu. W ocenie sądu dopuszczalne było również dopuszczenie dowodu przeprowadzonego przez inny organ w innej sprawie. Nie zostało ograniczone prawo skarżącej do udziału w sprawie, skoro znała ona całość materiału dowodowego i mogła się do niego ustosunkować, a zwłaszcza skorzystać z możliwości zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ( 1 ppsa w sytuacji, gdy nie uwzględniono, że organ II instancji dokonał oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nie uwzględniono potrzeby podjęcia z urzędu wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszono art. 151 ppsa wobec oddalenia skargi na wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż niesłusznie w sprawie przyjęto, że wystąpił stan faktyczny polegający na przystąpieniu przez skarżącą do użytkowania przedmiotowego obiektu jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Naruszenia procedury administracyjnej, a zwłaszcza ograniczenia w zapewnieniu skarżącej pełnego udziału w postępowaniu /nie udostępnienie protokołu stanowiącego podstawę orzekania, sporządzonego przez inny organ/ miały istotny wpływ na to, że uniemożliwiono stronie wyjaśnienie tej okoliczności. Poza tym, skoro skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu i znając obowiązujące przepisy oczekiwała dokonania przez organ obowiązkowej kontroli, to nie można przyjąć, że podjęła działania, które miałyby poważny wpływ na jej sytuację prawną, to jest przystąpiła przed uzyskaniem rozstrzygnięcia wniosku do samowolnego użytkowania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowił zasadniczo zarzut nie uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i oddalenia tej skargi /art. 151 ppsa/ w wyniku oparcia rozstrzygnięcia przez ten Sąd bez szczegółowego i należytego odniesienia się do istotnych okoliczności faktycznych w szczególności w sytuacji zaistniałych w postępowaniu administracyjnych ograniczeń udziału skarżącej w tym postępowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika też, że skarga ta zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną akceptację przyjęcia przez orzekający organ, iż w określonym stanie faktycznym wystąpiła przesłanka do zastosowania przedmiotowej kary pieniężnej /określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego/,podczas gdy w rzeczywistości przesłanka ta nie wystąpiła. Przepis art. 57 ust. 7 przewiduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia rozstrzygającego o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z tego wynika, że kara pieniężna regulowana art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest szczególnie wysoka, bowiem stanowi dziesięciokrotność opłaty legalizacyjnej, która już sama w sobie stanowi poważną dolegliwość. Można zrozumieć, że ustawodawca celowo ustanowił tak bardzo surową karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jako mogącego zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia a nawet wprowadzać zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Jednakże zwłaszcza tak znaczna surowość kary pieniężnej wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające /dowodowe/, powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jeżeli organ w szczególności posiłkuje się dowodem pozyskanym przez inny organ w odrębnym postępowaniu, powinien w toku prowadzonego przez siebie postępowania taki dowód w sposób wyraźny zaliczyć do dowodów, które będą stanowiły podstawę rozstrzygania oraz umożliwić stronie wypowiedzenie się co do tego dowodu oraz zgłoszenie ewentualne przez nią innych dowodów. Ograniczenia udziału strony w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, wadliwości zaistniałe w postępowaniu administracyjnym w zakresie wymogu należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego /wyjaśniającego/ oraz zapewnienia stronie czynnego udziału nie powinny być przez Sąd pierwszej instancji bagatelizowane, gdyż mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wymóg art. 134 ( 1 ppsa co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych /ogólnych/, to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze /czy też w kontrolowanym akcie/ podstawą prawną. Stosownie do art. 1 ( 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne zostały powołane do tego, aby sprawować wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /( 2/. Prawidłowe stosowanie art. 1 ( 1 i 2 tej ustawy oraz art. 134 ( 1 ppsa wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej /jej zarzuty i wnioski/ oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną /przez organ administracji, lub przez stronę wnoszącą skargę/ dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane odnosiło się do inwestora /legitymującego się pozwoleniem na budowę/, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie i jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, znającego regulacje dotyczące inwestycji budowlanych, a w związku z tym oczekującego na kontrolę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzającą rozstrzygnięcie tego wniosku, a zatem nie podejmującego czynności, które mogłyby wpłynąć niekorzystnie na jego sytuację prawną. Inwestycja została skontrolowana przez dwa organy, przy czym tylko w protokole sporządzonym przez inny, od orzekającego w niniejszej sprawie organ, podano, że w przedmiotowym obiekcie magazynowym umieszczono, przytwierdzając do podłogi, określone urządzenie. Z materiału zgromadzonego przez inny organ ma wynikać przy tym, że w przedmiotowej hali magazynowej umieszczono inne jeszcze urządzenia. Stan ten został potraktowany w tym protokole jako "przystąpienie do użytkowania", przed załatwieniem sprawy z wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W protokole organu urzekającego w niniejszej sprawie opisano stan faktyczny, nie kwalifikując go jednak jako przystąpienie do użytkowania. Orzeczenie o wymierzeniu kary stan faktyczny opisany w obu protokołach, zarówno organu orzekającego, jak i innego organu, rozstrzygającego sprawę odrębną, w uzasadnieniu podaje jako stanowiący podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 57 ust. 7. Pomijając już kwestię oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, potraktowanego jako wystarczający do wydania zaskarżonego aktu i wynikających stąd wątpliwości co do prawidłowości działania organów administracji, pojawia się do rozstrzygnięcia kwestia, czy umieszczenie w obiekcie /części obiektu/ objętego obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a przed wydaniem w tym względzie decyzji, jakichkolwiek przedmiotów - w niniejszej sprawie urządzenia przymocowanego do podłogi a nadto innych jeszcze urządzeń, stanowi wystarczającą okoliczność do stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 57 ust. 7, to jest przystąpienia do użytkowania obiektu /jego części/. W niniejszej sprawie, jak to twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w protokole z obowiązkowej kontroli nie stwierdzono wprawdzie wprost, że rozpoczęto użytkowanie obiektu, jednakże "nie daje to podstawy do twierdzenia, że taki fakt nie miał miejsca", skoro protokół dotyczy kontroli skoncentrowanej na warunki budowy, a fakty w nim stwierdzone /przytwierdzenie maszyn do posadzki/, świadczą o tym, że użytkowanie faktycznie podjęto, bowiem przytwierdzenie maszyn przemysłowych do posadzki obiektu należy w ocenie Sądu traktować równoznacznie z przystąpieniem do użytkowania obiektu. Otóż z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Stan faktyczny, jaki zaistniał i w istocie jest niesporny w sprawie, sprowadza się do tego, że w przedmiotowym magazynie znalazły się w czasie kontroli organu administracji publicznej określone urządzenia, które prawdopodobnie po ich uruchomieniu /podjęciu użytkowania obiektu/ będą służyły jego funkcji jako magazynu. Samo umieszczenie tych urządzeń w danym obiekcie nie może być jeszcze potraktowane, wbrew temu co przyjęły w sprawie organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako przystąpienie do użytkowania, czyli spełnienie przesłanki określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym, to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw. Gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, iż określone urządzenia /maszyny/ umieszczono w obiekcie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Umieszczenie maszyn czy urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z przytwierdzeniem ich do tego obiektu /w nin. sprawie do podłogi hali magazynowej/, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Umieszczenie w magazynie maszyn jak w nin. sprawie, czy też półek, w lokalu gastronomicznym stolików przymocowanych do podłogi, w budynku mieszkalnym szaf wbudowanych itd. nie może być traktowane jako przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego /jego części/. Można mówić wówczas o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Ustawodawca jednakże sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego tego rodzaju działań nie objął. Nie może więc być do nich zastosowana kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.