II OSK 801/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 573/08 w sprawie ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 573/08 oddalił skargę W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem [...] z [...] lipca 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie - działając w oparciu o art. 17 pkt 1, art. 106, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98 poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., art., 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust.1 i art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ust.1 i ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 121 poz. 1266 z 2004 r. ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia W. I. na postanowienie Starosty Brzozowskiego [...] z [...] czerwca 2008 roku w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium w Krośnie stwierdziło, że Starosta Brzozowski uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości N., w granicach określonych na załączniku graficznym konturem ABCD. Motywem powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż część terenu objętego inwestycją stanowi /wedle ewidencji gruntów/ użytki rolne klasy III o powierzchni 0,04 ha, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w świetle art. 7 ust.2 pkt. 1,3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem przepis ten przewiduje obowiązek uzyskania takiej zgody tylko w przypadku użytków rolnych klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Z kolei pozostała część terenu, którego dotyczy inwestycja -o powierzchni 0,04 ha - to tereny zabudowane, zatem nie zostały objęte uzgodnieniem jako tereny niestanowiące gruntu rolnego jak też leśnego, a więc nie podlegające przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zażalenie na postanowienie złożył W. I. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem wydania postanowienia odmawiającego pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Składający zażalenie postawił zarzut naruszenia art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Poza tym naruszone zostały - jego zdaniem - przepisy art. 7,77 § 1 k.p.a przez pominięcie faktu, że teren położonej w N. działki [...] podlega uzgodnieniu w takim znaczeniu, że zastosowanie wobec tego gruntu znajdują przepisy o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej. Ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia zawiera w swej treści rozbieżności, bowiem w jednym miejscu wskazuje, iż przedmiotowy teren jest użytkiem rolnym, w innym zaś, iż ten sam teren nie jest gruntem rolnym. Nadto zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 61 ust.1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że działka nr 1613/10 nie jest objęta obowiązkiem uzyskania zgody na zmianę jej rolnego przeznaczenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości obowiązek taki istnieje. W świetle bowiem art. 64 ust.1 oraz art. 53 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać dotychczasowy i aktualny stan faktyczny Ponadto teren działki nr 1613/10 w N. w dotychczas obowiązującym miejscowym planie znajduje się w tzw. strefie uciążliwości, co oznacza niemożność wzniesienia na nim jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Zażalenie stawia również zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. polegającego na braku wskazania w kwestionowanym postanowieniu wszystkich stron toczącego się postępowania. W. I. zarzucił też naruszenie art. 106 § 1 k.p.a poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] stycznia 2008 roku [...] została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zdaniem żalącego się wszelkie postanowienia rozstrzygające kwestie uboczne w ramach uzgodnień dokonywanych z konkretnymi organami powinny być wydane po zakończeniu postępowania głównego, a taki zarzut jest uzasadniony w sytuacji gdy zarzut skargi wskazuje na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] w N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, utrzymując w mocy postanowienie Starosty Brzozowskiego z dnia [...] czerwca 2008 roku, wskazało iż kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu II instancji, zgoda taka w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana, co oznacza jednocześnie, iż przedłożony przez Wójta Gminy Dydnia projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega /stosownie do art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ pozytywnemu uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] w N. o powierzchni 0,08 ha składa się z użytków rolnych klasy III o powierzchni 0,04 ha , przy czym w świetle art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko użytki rolne / jako grunty wykorzystywane na cele rolne/ podlegają uzgodnieniu. Z uwagi na fakt, że użytki te nie przekraczają określonej w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powierzchni 0,5 ha, należało uznać, że przedmiotowy teren inwestycji nie wymaga zgody, właściwego ministra, o której mowa również w tym przepisie, na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że skarżone postanowienie rozstrzyga jedynie kwestię cząstkową w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to równocześnie, iż Starosta Brzozowski nie był uprawniony do badania jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy ma okoliczność, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny , bowiem ocena w tym zakresie należy do organu prowadzącego postępowanie główne tj. do Wójta Gminy Dydnia. Z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] lipca 2008 nie zgodził się W. I. skarżąc ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, powtarzając zarzuty zażalenia. Dodatkowo skarżący zarzucił błędne przyjęcie, iż połowa obszaru nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w N. to tereny mieszkaniowe, kiedy w rzeczywistości w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , to teren upraw polowych , na którym może zostać umiejscowiona jedynie szklarnia, na co wskazuje wyrok NSA z 19 września 2002 roku , sygn. IV SA 2802/02. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i stwierdził, że postępowanie główne w sprawie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w N.. Decyzja ustalająca takie warunki możliwa jest jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r./ zwana dalej u.z.p. Jeżeli inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym lub leśnym, decyzja ustalająca warunki może być wydana w sytuacji, gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /art. 61 ust.1 pkt 4 u.z.p./. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy Dydnia jako organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy działki [...] w N., pismem [...] z dnia 29 kwietnia 2008 roku zwrócił się do Starosty Brzozowskiego o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa działka wpisana jest do ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy III / Łlll-0.04ha /. Kwestie ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz. U. Nr 121 poz. 1266 z 2004 r. ze zm/. Zgodnie z przepisem art. 7 ust.2 pkt.1 tej ustawy, zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. W rozpatrywanej sprawie działka przeznaczona na inwestycję jest mniejsza niż 0,5 ha, zatem, mimo, że stanowi użytek rolny klasy III, zmiana jej przeznaczenia na cele nierolnicze nie wymaga decyzji Ministra. Sąd podzielił stanowisko organu, że warunek wymieniony w przepisie art. 61 ust.1 pkt.4 u.z.p. został spełniony i nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 u.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust.4 i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Skoro przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, Starosta Brzozowski prawidłowo postanowił pozytywnie uzgodnić w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projekt decyzji o warunkach zabudowy, a zarzuty skargi były powtórzeniem zarzutów zażalenia, na które organ II instancji obszernie odpowiedział w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. I. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Opierając zarzuty na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kasator postawił Sądowi: a) zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2008 roku, mimo, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy tego rodzaju decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i gdy w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku WSA w Rzeszowie, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Starostę Brzozowskiego, jeżeli obszar konkretnej nieruchomości rolnej (działka nr ewid. 1613/10, położona w N.) nie został wyłączony z produkcji rolnej tj. zgodnie z przepisami art. 11 i nast. Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; b) zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2008 roku, mimo, że organy administracji publicznej obydwu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: - brak zauważenia, że Starosta Brzozowski powinien był wydać decyzję odmawiającą pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na uzasadniający takie rozstrzygnięcie brak wydania decyzji o wyłączeniu działki nr [...] z produkcji rolnej; - na oparciu ustaleń faktycznych jedynie o treść znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów, w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne powinny zostać dokonane przede wszystkich o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które wskazują na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę tj. przy uwzględnieniu faktu, że budynek usytuowany na działce nr ewid. [...] w N. wybudowany został na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren upraw polowych, gdzie przepisy prawa miejscowego dopuszczały jedynie lokalizację szklarni, i gdy w tej sytuacji zachodziła konieczność wydania decyzji odmawiającej pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak wydania decyzji o wyłączeniu w/w działki z produkcji rolnej; W związku z przedstawionymi wyżej zarzutami, na podstawie przepisów art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składający skargę kasacyjną wnosił o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego Pana W. I. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów poniesionych przez skarżącego tytułem wpisu od niniejszej skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa adwokackiego liczonych według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.183 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut ujęty pod literą "a" wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. winien wskazywać jako podstawę skargi art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to jest naruszenie prawa materialnego. Odnosząc się do tego zarzutu merytorycznie należy uznać go za chybiony. Regulacja z art. 61 ust 1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.) koresponduje z regulacją ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.) i tę ostatnią ustawę należy traktować jako przepisy odrębne o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cel ustawy o ochronie gruntów i rolnych i leśnych został określony w art 1 ustawy, jednak przepisy ustawy dalej wyjaśniają, że nie każde użytki rolne podlegają tej ochronie. Toteż zasadnie organy rozstrzygające sprawę i Sąd pierwszej instancji kontrolujący rozstrzygnięcie wskazał na art. 7 ust. 2 ustawy o Ochronie gruntów ... stanowiący, że zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymagają grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar przekracza 0,5 ha. Oznacza to, że grunty rolne o powierzchni mniejszej nie wymagają decyzji właściwego organu o ich wyłączeniu. W przedmiotowej sprawie całą działka ma obszar 0,08 ha z tego III klasę gruntu ma wyłącznie powierzchnia 0,04 ha, określona jako łąki trwałe. Skoro ustawodawca wyklucza możliwość wydawania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z uwagi na obszar, to nawet wystąpienie o uzgodnienie do Starosty Brzozowskiego w sytuacji gdyby cała działka [...] miała klasę gruntu III nie dawałoby podstaw do odmowy pozytywnego uzgodnienia. Skarżone postanowienie jest wydawane w trybie art. 106 w związku z art. 53 ust 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest dopuszczalnym aby organ wydający uzgodnienie w formie postanowienia wkraczał w kompetencje organu uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czego domaga się w uzasadnieniu skargi autor skargi kasacyjnej. Toteż trafnie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli skarżonego postanowienia w granicach zakreślonych przez postanowienie uzgodnieniowe, gdyż organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowy zakres uzgodnienia. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 Kpa zarówno przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski /-/ K. Borkowska jh