III SA/Po 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy W. K. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano między innymi przepisy – art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 7 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 z późn. zm.). W decyzji zaznaczono, iż pomoc finansowa zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 w/w rozporządzenia. Pierwsza i druga rata przyznanej płatności wynoszą: 41.983,35 zł. i zostały przeznaczona na przedsięwzięcia: a) dostosowanie do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych; b) dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych. Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. W dniu 28 grudnia 2007 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zrealizowaniu w terminie przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania i osiągnięciu wielkości ekonomicznej gospodarstwa na poziomie co najmniej 4 EJW. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję z dnia [...] roku, nr [...] i odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 162 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy. Podniesiono, że z rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 roku – oraz jego nowelizacji - wynika, iż w przypadku dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, termin na realizację przedsięwzięcia upływa w dniu 31 lipca 2008 roku. Natomiast w przypadku dostosowania gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, termin na realizację przedsięwzięcia wynosi nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności. Jednocześnie organ administracji wskazał na treść § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b w/w rozporządzenia, podkreślając znaczenie w przyznaniu drugiej raty płatności złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia. Zdaniem organu I instancji złożenie powyższego oświadczenia powinno nastąpić po zrealizowaniu wszystkich przedsięwzięć określonych w planie dostosowania, a wnioskodawca złożył niniejsze oświadczenie w dniu 28 grudnia 2007 roku. Organ administracji podkreślił, że podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2008 roku stwierdzono, iż nie zostały zrealizowane wszystkie przedsięwzięcia w zakresie schematu mlecznego tj. stwierdzono brak schładzalnika do mleka. Kierownik Biura Powiatowego dodał ponadto, że wnioskodawca w dniu 29 stycznia 2008 roku złożył oświadczenie, w którym wskazał, że przedmiotowy schładzalnik został dostarczony do gospodarstwa w dniu 25 stycznia 2008 roku, co potwierdziła również kontrola na miejscu w dniu 29 stycznia 2008 roku. Organ I instancji ostatecznie stwierdził, że przeprowadzona wizytacja oraz przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty wskazują, iż w wymaganym terminie gospodarstwo nie zostało wyposażone w schładzalnik.. W związku z tym wnioskodawca na dzień złożenia oświadczenia nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, do czego zobowiązuje § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca stwierdził, że nie kwestionuje faktu, iż termin w odniesieniu do przedsięwzięcia związanego z zakupem schładzalnika został uchybiony. Przedstawił jednak powody uchybienia oraz wynikające z tego konsekwencje. Wskazał, że w sytuacji, w której nastąpiła tak znacząca zmiana w przepisach prawnych, jak zmiana terminu realizacji przedsięwzięć, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana była, zgodnie z art. 9 k.p.a., poinformować go o tym fakcie. Wnioskodawca oświadczył, że nie otrzymał żadnej oficjalnej informacji na ten temat. Jego zdaniem innym argumentem potwierdzającym obowiązek oficjalnej, pisemnej informacji o zmianach prawnych jest okoliczność, że zarówno wniosek o udzielenie pomocy finansowej jak i Plan dostosowania zawierały informację o terminie przedsięwzięć tj. 12 miesięcy od daty wydania decyzji dla obu zakresów. Wnioskodawca podniósł, że jedyna informacja jaką otrzymał od organów administracji w tej sprawie to nieformalna (ustna) informacja ze strony pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która dodatkowo wprowadziła go w błąd co do terminu. W konkluzji odwołania wnioskodawca stwierdził, że niespełnienie warunków otrzymania dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych, winno skutkować jedynie uchyleniem decyzji w części przyznającej dofinansowanie na ten rodzaj przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. . Zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dyrektor podkreślił, że organ I instancji właściwie ustalił, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2008 roku w gospodarstwie wnioskodawcy oraz zebranych w sprawie dokumentów, iż przedsięwzięcie zadeklarowane w Planie dostosowania nie zostało w pełni zrealizowane, bowiem gospodarstwo nie zostało wyposażone w schładzalnik do mleka. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego opóźnienie w realizacji niniejszego przedsięwzięcia nastąpiło z winy wnioskodawcy. Stąd, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 28 grudnia 2007 roku było niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Odnośnie informacji dotyczącej zmiany terminów realizacji przedsięwzięć dotyczących przechowywania nawozów naturalnych, organ odwoławczy podkreślił, że informacja ta została umieszczona na ogólnodostępnej oficjalnej stronie internetowej AR i MR w dniu 18 sierpnia 2006 roku oraz w widocznym miejscu na tablicy ogłoszeń w Biurze Powiatowym AR i MR. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca przytoczył zarzuty tożsame z powołanymi w odwołaniu. W ocenie skarżącego niezrozumiały jest brak ze strony organów administracji oficjalnej pisemnej informacji o zmianie terminu realizacji przedsięwzięcia zawartego w Planie dostosowania. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, organy administracji naruszyły przepis art. 9 k.p.a. Ponadto skarżący podtrzymał swoje twierdzenia, zawarte w odwołaniu oraz oświadczeniach, że został błędnie poinformowany przez pracownika Agencji co do zmienionego terminu. Powołując art. 7 k.p.a. wskazał, że to na organie administracji ciążył obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. W ocenie skarżącego uchybienia jakie miały miejsce w toku postępowania sprzeciwiają się konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego. Według wnioskodawcy uchylenie decyzji może obejmować co najwyżej tylko tę jej część, która odnosi się do dokonanego uchybienia, a nie całość decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjn zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kwestionowane akty administracyjne jako obarczone istotną wadą winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać należy na wstępie, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Jako podstawę prawną decyzji organu I instancji wskazano przepis art. 162 § 2 i § 3 kpa, zgodnie z którym może on uchylić wydaną przez siebie decyzję administracyjną (w drodze odrębnej decyzji) jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się przy tym do konstrukcji prawnej zlecenia, które jest wprawdzie związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Jest to klauzula dodatkowa decyzji która ma spowodować określone zdarzenie, wywołać skutek przez podmiot, na korzyść którego dana decyzja została wydana. Tak rozumiane zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jego wykonania zgodnie z treścią zlecenia. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub po zrealizowaniu uprawnień wynikających z decyzji (wykonanie zlecenia można przy tym żądać i je wymusić). Uchylenie się strony od wykonania zlecenia daję podstawę do wszczęcia nowej sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do czynności wynikających z samego rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do istoty. W doktrynie istnieje przy tym zgodny pogląd co do tego, że nie można traktować jako zlecenia obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 786-787; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771 ). Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 ust. 2 i 3 kpa jest uzależniona od tego, czy w danej decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji obowiązku dopełnienia określonych czynności. Brak takiego zindywidualizowania uniemożliwia natomiast zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać – jak już wskazano powyżej – z przepisów prawa ( zob. m. in. wyrok NSA z 24 września 2001 r., OPS 6/01, ONSA 2002/1/7 ). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17 z 2005 r., poz. 142 ze zm. ). Z treści § 9 ust. 1 tego aktu wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch ratach – pierwsza rata udzielona zostaje w ciągu 60 dni od momentu w którym stała się ostateczna decyzja o przyznaniu pomocy finansowej ( § 9 ust. 2 ). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania ( § 9 ust. 3 pkt. 1 ). Z powyższej regulacji prawnej wynika zatem, iż wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana w ogóle żadnym warunkiem, a wypłata drugiej raty jest uzależniona wyłącznie od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia oświadczenia w tym zakresie. Skutki niedopełnienia przez stronę czynności w terminie wskazanym w decyzji są zatem przewidziane w samych przepisach prawa, co wyłącza automatycznie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 162 § 2 kpa – zastrzeżonego wyłącznie dla sytuacji, gdy zlecenie ustanowione jest w decyzji administracyjnej, a nie bezpośrednio w przepisach prawa (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, teza 9 do art. 162; wyrok NSA z 9 września 2008 r., II GSK 324/08; wyrok NSA z 21 października 2008 r., II GSK 403/08 ). Rozporządzenie z 18 stycznia 2005 r. nie zawiera uregulowań dających podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek dodatkowych zleceń oraz przepisów umożliwiających uchylenie decyzji z powodu niedopełnienia takich zleceń nałożonych w decyzji. Pomimo tego organy obu instancji powiązały w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 162 § 2 kpa z uregulowaniami § 9 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty, uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności to tożsame rozwiązania prawne. Tymczasem analiza treści powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że działanie takie było nieuprawnione. Z tego względu należało uznać, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności nie została obwarowana żadnymi wiążącymi warunkami czy zleceniami, dającymi podstawę do późniejszego wydania decyzji w trybie art. 162 § 2 kpa. Brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak również normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności wskazane w treści przepisu art. 162 § 2 kpa. Z tego względu Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie wydano decyzję w I instancji przy zastosowaniu trybu z art. 162 § 2 kpa bez wystarczającej podstawy prawnej. Konsekwencją tego jest konieczność uznania, iż decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych stronie skarżącej oraz wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska D.W.d