II OSK 703/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1587/08 w sprawie ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. i D. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (skarżącemu) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Grodzisku Mazowieckim. W uzasadnieniu stwierdził, że wprawdzie w dokumentacji istnieją uchybienia to jednak nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, gdyż niekompletność projektu zagospodarowania działki, część rysunkowa na kserokopii mapy i brak naniesienia na rzutach budynku sąsiedniego w sposób oczywisty nie naruszają konkretnych przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym, uchylił orzeczenie Wojewody Mazowieckiego i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] października 1998 r. Powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo nieprzedłożenia przez inwestora wymaganej przepisami decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i dotyczyło skarżącego, podczas gdy z zapisów KW Nr 35309 wynika, iż właścicielami nieruchomości są M. i J. K.. W aktach brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego prawo do dysponowania nieruchomością przez skarżącego. Wydanie przedmiotowego pozwolenia w powyższych okolicznościach stanowi o naruszeniu powołanych wyżej przepisów i jest podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli, iż stanowisko organu odwoławczego odnosi się do braków w dokumentacji przechowywanej w urzędzie, które nie mogą obciążać inwestora tym bardziej, że były kontrolowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący stwierdzili, iż decyzja o zagospodarowaniu terenu była dostarczana przed wydaniem pozwolenia, a inwestor posiada notarialną zgodę właścicieli działki na budowę domu na ich działce, która powinna być w dokumentacji przechowywanej w urzędzie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako bezzasadną, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności podkreślił, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. W toku tego postępowania organ nadzorczy nie orzeka natomiast o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) prawa przez organ administracji, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określoną w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy bada sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i kontroluje decyzję z postępowania zwykłego pod względem jej zgodności z prawem na datę jej wydania. Nie ma tu więc znaczenia zmiana stanu faktycznego i prawnego, która zaistniała po dacie wydania kontrolowanej decyzji ani też nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] października 1998 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy stanowi natomiast, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższego, Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy trafnie stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, iż decyzja z dnia [...] października 1998 r. wydana została pomimo braku wymaganej przepisami prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto, co również podkreślił organ, decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Grodzisku Mazowieckim skarżącemu, chociaż z wyciągu z Księgi Wieczystej z dnia 29 września 1998 r., Nr KW [...], wynika, że właścicielami powyższej nieruchomości są M. i J. K., a w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane przez skarżącego. Przedłożenie przez skarżących kopii notarialnej zgody właścicieli na budowę przez niego domu na ich nieruchomości z daty 14 września 1998 r. wskazuje wprawdzie, że skarżący posiadał taki dokument w czasie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu, ale brak tego dokumentu w aktach organu wydającego pozwolenie uzasadniał przyjęcie przez organ nadzorczy, że organ wydający pozwolenie nie dysponował tym istotnym dokumentem, a zatem w postępowaniu o pozwolenie na budowę nastąpiło rażące naruszenie prawa. Okolicznością potwierdzającą brak tego dokumentu w aktach organu jest fakt jego posiadania w oryginale przez skarżącego, co wskazał w piśmie złożonym na rozprawie. W ocenie Sądu I instancji, również wydanie pozwolenia na budowę przy braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej zapisem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane (w aktach nie ma tego dokumentu) jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż w projekcie budowlanym jako inwestorów wskazano skarżących, zaś decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę wskazuje jako inwestora skarżącego. Na zakończenie, Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, iż w toku postępowania nieważnościowego zarówno w I, jak i w II instancji organ nie może wzywać strony do uzupełnienia dokumentów bowiem, co wskazano już wyżej, wąski zakres tego postępowania nie obejmuje postępowania wyjaśniającego ani dowodowego, a dokonywana ocena decyzji w świetle art. 156 kpa opiera się wyłącznie na materiale sprawy zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Mając zatem na uwadze zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd I instancji za prawidłowe uznał zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego stwierdzające nieważność przedmiotowej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazali: 1/. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że stwierdzony brak w dokumentacji posiadanej przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentu potwierdzającego prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi o nieprzedłożeniu tych dokumentów w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym o rzekomym rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1998 r., 2/. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w wyniku błędnego zastosowania przez organ tego przepisu, b) art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy następujących przepisów procedury administracyjnej: – art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez niepodjęcie żadnych działań, które pozwoliłyby na ustalenie istotnych dla sprawy faktów oraz jej prawidłowe załatwienie zgodnie z interesem społecznym, – art. 9 i 10 kpa poprzez nieinformowanie stron o dokonanych ustaleniach; zapewnianie skarżących, iż wszystkie niezbędne dowody zostały zebrane i inne działania naruszające zasadę informowania stron, co uniemożliwiło skarżącym podjęcie w toku postępowania działań zmuszających organ do podjęcia niezbędnych czynności pozwalających na prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygniecie sprawy, które to rażące naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i powinny zostać przez Sąd stwierdzone, jako dające podstawę do uwzględniania skargi. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazali na dwa elementy, które w ich ocenie dyskwalifikują zaskarżony wyrok. Pierwszym z nich jest rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie. Drugim zaś jest aspekt proceduralny związany z zaniechaniem organu odwoławczego i Sądu w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, które doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skarżący podnieśli, iż rzekomo stwierdzone naruszenia – brak w otrzymanej przez organ odwoławczy dokumentacji decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy działki oraz zgody na dysponowanie nią dla celów budowlanych przez skarżącego, nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet bez wymaganych przepisami dokumentów nie jest równoznaczne z wystąpieniem rażącego naruszenia prawa. Wskazując na bogaty dorobek doktryny i orzecznictwa, który pozwala na określenie jakiego rodzaju naruszenie prawa może zostać uznane za rażące, skarżący stwierdzili, iż w warunkach niniejszej sprawy nie wskazano żadnych przesłanek społeczno-gospodarczych, które pozwalałyby uznać stwierdzone rzekome naruszenie prawa za kwalifikowane, tj. rażące. W ich ocenie, w zaistniałej sytuacji nie można interpretować jako rażącego naruszenia prawa skoro istniały dokumenty konieczne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nawet jeśli przyjąć, jak bezpodstawnie dokonał tego organ odwoławczy i Sąd, iż w chwili wydawania decyzji tych dokumentów nie przedłożono organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę. Dla uznania naruszania za rażące konieczne jest bowiem, poza stwierdzeniem oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, również stwierdzenie sprzeczności decyzji z racjami społeczno-ekonomicznymi, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowego, skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy i Sąd pominęli fakt, że unieważniona decyzja wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], oraz zgodę z dnia 14 września 1998 r. właścicieli nieruchomości na inwestycję wydaną dla skarżącego. Na fakt ten skarżący powołali się w skardze, a podczas rozprawy skarżący wskazywał i dokumentował, iż złożył w urzędzie niezbędne dokumenty wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Obecnie zaś przedkłada w załączeniu odpisy zgody na inwestycję oraz zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w Grodzisku Mazowieckim, iż w rejestrach z 1998 r. widnieje wpis o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki przy ul. [...] w Grodzisku Mazowieckim. Ani organ odwoławczy, ani Sąd nie próbowali natomiast w jakikolwiek sposób wyjaśnić przyczyn braku tych dokumentów w aktach sprawy. W ocenie skarżących, prawdopodobnie w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zainicjowanego przez skonfliktowanych z nimi sąsiadów, dokumenty te w niewiadomych okolicznościach zaginęły. Winę za ich zaginięcie można przypisać natomiast nie im, lecz wyłącznie jednemu z organów administracji uczestniczących w kolejnych etapach postępowania. Fakt, iż organ I instancji nie stwierdził tak oczywistego braku może sugerować bowiem, że do zaginięcia dokumentów doszło podczas postępowania odwoławczego. W tych zaś okolicznościach oczywiste jest rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy. Organ ten, w sytuacji otrzymania akt sprawy pozbawionej elementarnych dokumentów, powinien bowiem podjąć szczegółowe działania wyjaśniające taki stan rzeczy i zwrócić się do organu I instancji oraz do strony o pełne wyjaśnienia i informacje uzupełniające. Organ natomiast nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, rażąco naruszając art. 6, 7 i 77 kpa. Przyjął jako dogmat, iż brak określonych dokumentów w otrzymanych aktach oznacza, iż także w momencie wydawania decyzji dokumentów tych nie było. Skarżący podkreślili jednak, iż okoliczność ta pozwala jedynie na stwierdzenie, że w aktach brak jest tych dokumentów w chwili orzekania przez organ odwoławczy. Nie daje natomiast jakiejkolwiek podstawy do twierdzenia, że nie zostały one uwzględnione przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie rozumowanie jest nieuzasadnione i stanowi poważne naruszenie wskazanych wyżej przepisów, a także nadużywa zaufania do organów administracji i praworządności. Skarżący podnieśli jednocześnie, iż gdyby organ odwoławczy podjął jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, to byliby oni w stanie wykazać, iż w chwili podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno zgoda właściciela, jak i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniały, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została zgodnie z zawartymi tam postanowieniami. Organ ten z nieznanych przyczyn zapewniał stronę, iż wszystkie dokumenty i informacje posiada. Tym samym świadomie uniemożliwiał skarżącym aktywne działanie w sprawie, naruszając przepisy art. 9 i 10 kpa. W przypadku zatem szybkiego niewyjaśnienia przez organy okoliczności zaginięcia przedmiotowej dokumentacji, skarżący zamierzają skierować do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 231 § 1 lub § 2 kk. Fakt niedostrzeżenia przez Sąd I instancji powyższych rażących uchybień proceduralnych stanowiących podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na ich istotny i kluczowy wpływ na wynik sprawy, stanowi zatem o wadliwości zaskarżonego wyroku i zasadności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skardze kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, jednakże mając na uwadze proceduralny charakter powołanych w ramach tych podstaw przepisów przyjąć należy, iż oparte na ich naruszeniu zarzuty mieszczą się w zakresie podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa podstawa, na której jak przyjąć należy skarżący oparli skargę kasacyjną, jest usprawiedliwiona. W pierwszej kolejności, odnieść należy się do sformułowanego w jej ramach zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych do wyrokowania przez Sąd I instancji. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie PrBud. Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy podstawą stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności decyzji z dnia [...] października 1998 r., po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji, było stwierdzone przez ten organ rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku przedłożenia przez skarżącego (inwestora) decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz pomimo nieposiadania przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowodem rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie jest, jak przyjął organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji, brak w aktach administracyjnych przekazanych temu organowi wraz z odwołaniem, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowodu stwierdzającego prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, a dotyczących przedłożenia przez skarżącego w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wszystkich wymaganych prawem dokumentów, Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, iż z uwagi na szczególny charakter postępowania nieważnościowego, w ramach którego organ nadzoru bada sprawę wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i wzywanie stron do uzupełnienia dokumentów, których nie ma w aktach sprawy. Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za wadliwe. W pierwszej kolejności, stwierdzić należy, że prowadzenie postępowania dowodowego przez organ nadzoru jest możliwe w zakresie w jakim zmierza do ustalenia, czy kwestionowana w sprawie decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, oraz czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W omawianym trybie nadzwyczajnym nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. W konsekwencji, w odróżnieniu od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, których przyczyną powstania może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W zakresie tak określonego zasięgu postępowania dowodowego, organ nadzoru ma nie tylko prawo, lecz również obowiązek, wynikający z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym także oceny jego kompletności. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją bowiem na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego, toczącego się w ramach postępowania nieważnościowego istnieją wątpliwości co do kompletności akt administracyjnych, zgromadzonych w toku postępowania zwykłego, a wywoływać je powinien stwierdzony już w toku postępowania nieważnościowego brak w tych aktach wszystkich potwierdzeń odbioru kontrolowanej decyzji, ale również stwierdzony przez organ I instancji brak wadliwości tej decyzji, pomimo braku w aktach tak fundamentalnych dokumentów istotnych dla oceny jej prawidłowości. Organ odwoławczy powinien rozważyć, czy stwierdzony brak dokumentów w aktach administracyjnych jest rzeczywiście efektem ich niezłożenia przez inwestora i oznacza brak dysponowania tymi dokumentami przez organ, który orzekał w sprawie pozwolenia na budowę, czy też jest wyłącznie efektem niekompletności przekazanych organowi odwoławczemu akt administracyjnych. Wyjaśnienie tej okoliczności ma bowiem istotne znaczenie dla oceny kontrolowanej decyzji i powinno odbyć się przy zastosowaniu wszystkich możliwych do jej skutecznego wyjaśnienia środków dowodowych. W omawianej sytuacji, postępowanie dowodowe nie prowadzi bowiem do gromadzenia nowych dowodów, lecz do ustalenia, czy wszystkie, zgromadzone w toku postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, dowody, w oparciu o które orzekał organ, znalazły się w dyspozycji organu odwoławczego. Aby bowiem rozstrzygnięcie organu nadzoru mogło być prawidłowe musi opierać się na wszystkich dowodach zgromadzonych w poprzedzającym to rozstrzygnięcie postępowaniu administracyjnym. Zauważyć jednocześnie należy, iż wskazana ostrożność w zakresie orzekania o nieważności decyzji znajduje uzasadnienie w zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa. Skoro bowiem stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady, to wykryte naruszenie prawa powinno być wykazane ponad wszelką wątpliwość, aby można było stwierdzić, że w istocie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W warunkach niniejszej sprawy, przedłożone w toku postępowania sądowego kserokopie dokumentów – zgody właścicieli nieruchomości na realizację przez skarżącego inwestycji na ich nieruchomości oraz informacji o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości, potwierdzają, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego może okazać się pochopne i przedwczesne. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wskazanych uchybień proceduralnych postępowania odwoławczego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, czynią tym samym zasadne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów kpa, a w konsekwencji pośrednio także na naruszeniu art. 9 i 10 kpa -poprzez pozbawienie skarżących możliwości dowodzenia w toku postępowania odwoławczego ich racji w omawianym zakresie, a łączonych w podstawie kasacyjnej z naruszeniem przepisów postępowania sądowego. Reasumując, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie kompletności akt administracyjnych, a w szczególności tego, czy organy administracji publicznej bądź też strony postępowania dysponują dokumentami w oparciu, o które można stwierdzić, czy w toku postępowania zwykłego inwestor złożył dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co wymagane jest na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlanw, czy też na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku w tym zakresie. W razie potwierdzenia się dysponowania przez organ, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowymi dokumentami możliwe będzie ponowne dokonanie przez organ nadzoru oceny ważności kontrolowanej decyzji, uwzględniając wszystkie dokumenty zgromadzone w uzupełnionych aktach sprawy. W przypadku zaś niepotwierdzenia się tej okoliczności, ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości wymaga dodatkowo to, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji skarżący dysponował decyzją z dnia 2 października 1998r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak WPP-7331D/448/98 co zostało podane w piśmie Urzędu Miejskiego w Grodzisku Mazowieckim k.62 akt oraz zgodę jego właścicieli na realizację na tym terenie planowanej inwestycji – karta 61 akt, a jeśli tak – to jaki wpływ na rangę wady kontrolowanej decyzji ma ta okoliczność. Wskazać bowiem należy, nawiązując w tym zakresie także do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy stwierdzone przy jej wydawaniu naruszenie prawa jest jednocześnie naruszeniem rażącym. Omawiany przepis nakłada bowiem na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale również wykazania, iż było to naruszenie rażące. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje natomiast wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzenie, czy decyzja z dnia [...] października 1998 r. dotknięta jest tego rodzaju wadą możliwe będzie dopiero po uprzednim dokładnym ustaleniu stanu faktycznego z dnia jej wydania. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy we wskazanym wyżej zakresie, czy też błędne przeświadczenie o braku podstaw do przeprowadzenia w ramach trybu nadzwyczajnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgromadzonego w trybie zwykłym materiału dowodowego, czynią podjęte przez ten Sąd rozstrzygnięcie wadliwym. Ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny sprawy nie został ustalony bowiem z zachowaniem wskazanych wyżej reguł procedury przewidzianych w kpa. Stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu może okazać się tym samym błędny, a to z kolei może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie co do ważności decyzji z dnia [...] października 1998 r. W świetle powyższego, uznając podstawę skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.