I OSK 631/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jan Kacprzak Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 4/08 w sprawie ze skarg "[...]" Sp. z o.o. w P., Burmistrza Miasta Pucka oraz M. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 4/08 oddalił skargi na decyzję Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Pucku przy ul. Armii Wojska Polskiego [...] o pow. 3333 m2. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. 2. W pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa narusza w sposób rażący art. 3 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). 3. Jak słusznie to wywiódł organ nadzoru norma prawna zawarta w tych przepisach, podobnie jak w przypadku wywłaszczenia w trybie art. 3 ust. 1-2 tej ustawy - wymagała wykazania rzeczywistej niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ta niezbędność musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. 4. Również w minionym ustroju treść tej normy musiała być interpretowana w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności osobistej obywateli wyrażonej w art. 18 Konstytucji PRL z 1952 r. Dlatego też w ramach postępowania wywłaszczeniowego konieczna była ocena, czy zachodzi owa przesłanka "niezbędności". 5. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organ wywiódł ponad wszelką wątpliwość, że nie została spełniona ta - materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z przetwórstwem ryb i wodorostów od 1961 r. oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania nagle w 1977 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji określonego celu użytecznego publicznie i społecznie. Można domniemywać, że chodziło wyłącznie o polepszenie sytuacji podmiotu będącego posiadaczem nieruchomości, a taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. 6. W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Sąd podziela w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 7. W zakresie zdefiniowania nieodwracalnych skutków prawnych - istnieje obszerne i utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104) wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". 8. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). 9. Dla stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, kluczowe znaczenie ma pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., gdzie stwierdzono jednoznacznie, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie oznacza wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd I instancji podzielił ten pogląd i wskazał, że uchwała ta zawiera w istocie bardziej abstrakcyjne stwierdzenie, iż zbycie nieruchomości w trakcie postępowania nadzorczego nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym badana decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. 10. Samo stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie eliminuje automatycznie z obrotu prawnego umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości, jest to odrębna kwestia, która nie jest rozstrzygana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargą kasacyjną z 23 lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu poprzedzających wydanie wyroku decyzji Ministra Budownictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 3 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu nie wykazano rzeczywistej niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tę niezbędność Sąd wykazuje jako niemożność zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności. Jest to błędna opinia Sądu nie odnosząca się do okresu lat siedemdziesiątych. Strona skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie przywołanych wyżej art. ustawy z 12.03.1958. W treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej znajdującej się w aktach sprawy zaznaczono, że zawiadomienie o jej odbyciu zostało wszystkim stronom doręczone zgodnie z przepisami kpa i udzielono stronom głosu. Obecni właściciele jak również ich pełnomocnicy nie sprzeciwiali się wywłaszczeniu nieruchomości. wnosząc jedynie zastrzeżenia do wyceny nieruchomości. Wartość wyceny nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszego sporu jak też żadnego innego. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, bez naruszania ówcześnie obowiązujących przepisów regulujących wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wynika, że opisana wyżej działka nr [...] o pow. 3333 m2 została wywłaszczona w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody Gdańskiego z [...].02.1977 r. w trybie i na zasadach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z 12.03. 1958. W przedmiotowej sprawie, co podniesiono w decyzji z [...].11.1999 Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] - Krajowy Związek Spółdzielni [...] w G. otrzymał opinię Powiatowej Komisji Planowania Gospodarczego w Pucku z [...].09.1973 uznającą, za celowe przekazanie pomieszczeń zajmowanych w Pucku przy ul. I Armii W.P [...] przez były Zakład Przetwórstwa [...] – celem uruchomienia produkcji ryb wędzonych oraz marynat, co przyczyni się niewątpliwie do lepszego zaopatrzenia rynku w przetwory rybne. Z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...].11.1999 r. oraz z [...].06.2000 wynika, że procedurę wywłaszczenia tych nieruchomości przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, po uprzednich pertraktacjach z jej właścicielami, którzy nie zgłaszali sprzeciwu. Organ wydający decyzję rozpoznał zatem wszelkie okoliczności sprawy i uznał, iż spełniona została materialno-prawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia a wydanie decyzji podyktowane jest ważnym interesem społecznym. A zatem istnieje rzeczywista niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z przedstawionych dokumentów oraz treści przepisów prawa wynika w sposób jednoznaczny, że wywłaszczenie działki nr [...] miało oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa materialnego, a poprzedni właściciele tej nieruchomości nie oponowali w jej uwłaszczeniu i otrzymali odszkodowanie wyliczone w/g obowiązujących w dacie wywłaszczenia stawek. Wywłaszczona nieruchomość była użytkowana zgodnie z celem, na jaki była uwłaszczona. Oceniając przestanki gospodarcze zasadności i celowości decyzji uwłaszczającej przedmiotową nieruchomość na prowadzenie przetwórstwa rybnego, Sąd zupełnie pominął malejącą podaż towarów spożywczych na przełomie lat 80. Odnosząc się do okresu minionego ustroju – uruchamianie i prowadzenie każdej produkcji wyrobów spożywczych miało znaczenia priorytetowe. Chyba najbardziej zasadnym, celowym i uzasadnionym było umiejscowienie nad morzem Zakładu Przetwórstwa [...]. Prowadzenie w przedmiotowej - uwłaszczonej - nieruchomości produkcji spożywczej było ze wszech miar uzasadnione zarówno gospodarczo, jak i społecznie. Na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, że objęta wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest w/g ustawy dopuszczalne, uznać należy, że decyzja z [...].02.1977 r. nie narusza art. 3 w/w ustawy z 12.03.1958 a tym samym brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, dlaczego dysponowanie przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z przetwórstwem ryb i wodorostów od 1961 r. było nie wystarczające dla uruchomienia produkcji ryb wędzonych oraz marynat (cel wywłaszczenia). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.