I OSK 467/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1220/08 w sprawie ze skargi H. W. w przedmiocie wymierzenia Ministrowi Infrastruktury grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1844/04 postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od H. W. na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1220/08 wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 1.000 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/04. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego H. W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że H. W. wniósł skargę na niewykonanie przez Ministra Infrastruktury wyroku z dnia 2 marca 2006 r. i wymierzenie temu organowi grzywny. W ocenie skarżącego organ nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i niezgodnie z obowiązującymi przepisami prowadził postępowanie przewlekle. Podkreślił, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości toczy się od 1999 r., a postępowanie o unieważnienie decyzji od 2002 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i stwierdził m.in., że zawiadomieniem z [...] sierpnia 2007 r. Minister Budownictwa poinformował strony o prowadzeniu postępowania z wniosku H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] września 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] sierpnia 1977 r. Pismem z [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury powiadomił strony, że ze względu na konieczność ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, a tym samym prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania przewidywany termin rozpatrzenia wniosku nastąpi do [...] kwietnia 2008 r. Pismem z [...] grudnia 2007 r. Ministerstwo Infrastruktury ponownie wystąpiło do Urzędu Miasta Poznania o udzielenie informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Od momentu doręczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. organ nadzoru czynił starania w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i ustalenia wszystkich stron postępowania. Wymagało to występowania do innych organów. O wszystkich czynnościach informowany był skarżący i wskazywano przewidywany termin zakończenia postępowania. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. - w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. Do dnia wniesienia skargi Minister Infrastruktury nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] września 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] sierpnia 1977 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] , ark. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. Sąd zauważył, że w myśl art. 154 § 3 p.p.s.a., wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji spełniony został również drugi warunek odnoszący się do uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. H. W. wystąpił do organu z prośbą o poinformowanie, jak przebiegać będzie dalsze postępowanie o unieważnienie kwestionowanych decyzji. Jakkolwiek pismo to dotyczy innych jeszcze kwestii, to jednak należy uznać, że było wezwaniem do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Powoływana ustawa nie stawia bowiem żadnych warunków formalnych odnoszących się do treści wezwania, ani co do czasu jego wniesienia. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku sądu administracyjnego, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł będzie adekwatną sankcją. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 154 § 1 i § 6 oraz art. 200 p.p.s.a. Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego S. J., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez: a) błędne uznanie, że zostały spełnione obie przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. zaistnienie bezczynności oraz skuteczne wezwanie organu przez stronę do załatwienia sprawy; b) błędne uznanie, że sprawa mogła zostać rozpatrzona przez organ do chwili złożenia skargi na bezczynności, co z powodu niezawinionych przez organ braków w materiale dowodowym nie mogło nastąpić; 2) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy wskazanych w odpowiedzi organu na skargę oraz nie uwzględnienie całokształtu tej sprawy; 3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że prawomocny wyrok z dnia 2 marca 2006r. wraz z aktami sprawy wpłynął do Ministerstwa w dniu 31 lipca 2007 r. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Minister zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] września 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Jednocześnie organ wystąpił do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w Poznaniu o udzielenie informacji czy stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie uległ od 2003 r. zmianie. Podkreślił, że wystąpił do właściwego organu o udzielenie informacji oraz nadesłanie dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie posiadał przy tym żadnych instrumentów dających możliwość przyspieszenia toczącego się przed nim postępowania. Ze względu na charakter sprawy oraz stałą współpracę z Urzędem Miasta Poznania przyjął, że czas oczekiwania na wnioskowane informacje może wynosić kilka miesięcy. Jedyną czynnością, jaką mógł podjąć (i podjął), było przesłanie kolejnej prośby. Jako nieuprawniony Minister Infrastruktury uznał pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że miało miejsce wezwania organu do wykonania wyroku. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie powinno nastąpić wezwanie do wykonania wyroku, bowiem nigdy nie zapadł prawomocny wyrok uwzględniający skargę na bezczynność. Tym samym organ nie był takim wyrokiem związany. Jeżeli nawet uznać pismo z dnia 5 stycznia 2008 r. za wezwanie, to powinno ono stanowić określone w art. 154 § 1 p.p.s.a. wezwanie do załatwienia sprawy. W ocenie Ministra nie można było jednak nadać pismu takiego charakteru. Zawierało jedynie zapytanie o kwestie prawne i proceduralne spraw; brak było imperatywnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto pismo nie wyznaczało terminu na załatwienie sprawy. Organ odpowiedział na wszystkie zapytania zawarte w tym piśmie. Skarżący kasacyjnie wytknął, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie odnosi się do okoliczności wskazywanych przez organ. H. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów podniesionych przez Ministra Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości, zarzuca w pierwszej kolejności niezasadne przyjęcie, iż skarżący przed wniesieniem skargi, opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a., dokonał wezwania organu do załatwienia sprawy. Kwestia ta wymaga rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie, gdyż dotyczy dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z treści cytowanego przepisu jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Niniejsze wezwanie stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie przez skarżącego powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006r. II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100). Jednocześnie przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie reguluje formy ani treści wezwania. Jednakże nie oznacza to, że każde pismo wniesione do organu przez stronę, poprzedzające skargę opartą na przepisie art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi wezwanie, o którym mowa w niniejszym przepisie. Z treści takiego pisma powinno wyraźnie wynikać, że strona wzywa organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja wezwania przede wszystkim ma służyć temu, aby organ wykonał wyrok lub załatwił sprawę zanim interwencja sądu stanie się konieczna. Dopiero niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy po wezwaniu otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Dlatego też wezwanie musi zawierać treść imperatywną, aby organ administracji miał świadomość, iż strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że H. W., w którego imieniu działała jako jego pełnomocnik B. W., pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił się o: 1) podanie podstawy prawnej, która stanowi, iż do unieważnienia decyzji wydanych w latach siedemdziesiątych, niezbędne jest ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości (Zauważając, iż jak wynika z wcześniejszego pisma z dnia [...].08.2007 r., stan prawny nieruchomości został już ustalony i nadesłany pismem z dnia [...].03.2003 r.. W tej sytuacji ustalenie jedynie jego zmiany, czy też jego potwierdzenie, to dla prawidłowo działającego urzędnika kwestia przeprowadzenia jednej rozmowy telefonicznej. W żaden jednak sposób nie może to trwać 9 miesięcy); 2) wykonanie uwierzytelnionej kserokopii pisma z dnia [...] marca 2003 r., gdyż nie zostało mu ono doręczone do chwili obecnej i jest mu nieznane; 3) pilne poinformowanie jak wg ministerstwa przebiegać ma dalsze postępowanie o unieważnienie przedmiotowych decyzji ( w tym także po ich unieważnieniu) i jakie prawa z tego tytułu przysługują stronie postępowania H. W.; 4) udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2007 r., skierowane do ministerstwa, wraz z nadesłaniem kserokopii niedoręczonego pisma z dnia [...].12.2002r., wzywającego S. W. do przedstawienia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku, względnie podanie numeru nadania przedmiotowego listu poleconego. Niniejsze pismo zostało potraktowane przez Sąd pierwszej instancji jako zawierające wezwanie do załatwienia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści tego pisma nie wynika, aby H. W. wezwał Ministra Infrastruktury do załatwienia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/04. Punkty 2 i 4 pisma dotyczą wykonania kserokopii wskazanych w nich psim oraz udzielenia odpowiedzi na konkretnie wskazane pismo. Natomiast punkt 1 i 3 zawierają pytania w kwestiach prawnych o charakterze proceduralnym. Wprawdzie autor pisma wyraża swój krytyczny stosunek co do czasokresu pozyskiwania danych w sprawie weryfikacji stanu prawnego nieruchomości, jednakże nie wynika z tego, aby wzywał organ do załatwienia sprawy. Z kontekstu całego pisma z dnia 5 stycznia 2008 r. wynika, iż strona żąda podania określonych informacji oraz nadesłania kserokopii wskazanych pism, a nie wzywa organ do wykonania wyroku czy załatwienia sprawy. W szczególności nie można utożsamiać żądania podania określonych informacji z wezwaniem do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Wezwania do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy nie można domniemywać. Również brak jest podstaw, aby takiego wezwania upatrywać w piśmie strony skierowanym do organu tylko dlatego, że jest to ostatnie pismo poprzedzające wniesienie skargi opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego, skoro H. W. nie wezwał Ministra Infrastruktury do załatwienia sprawy wniesienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. było niedopuszczalne i z tej przyczyny skarga podlegała odrzuceniu. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z niniejszego uzasadnienia w gruncie rzeczy nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Infrastruktury pozostaje w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1844/04. Okoliczność, iż Minister nie wydał rozstrzygnięcia do dnia wniesienia skargi nie oznacza sama przez się, że organ pozostaje w bezczynności po wskazanym wyroku. W ramach postępowania wywołanego skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też na przebieg postępowania mają wpływ inne okoliczności niezależne od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te winny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne. Takich ustaleń Sąd pierwszej instancji nie poczynił. Brak rozważań Sądu pierwszej instancji w przedstawionym wyżej zakresie wskazuje, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, uwzględniając, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając zaistniałą już w momencie wniesienia skargi sytuację procesową, odstąpiono od zasądzenia od H. W. na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania kasacyjnego.