II GSK 567/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 9/08 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w P. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazu ruchu oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 9/08 oddalił skargę T. P. SA w P. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. ww. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 93 ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 147, poz. 1040), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. Z. z dnia [...] września 2007 r., nakładającą na Spółkę karę pieniężną w kwocie 1000,- zł za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy samochodem ciężarowym marki Mercedes o nr rejestracyjnym [...] w okresie obowiązywania zakazu ruchu na drogach pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. W dniu zatrzymania pojazdu obowiązywał, wynikający z § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 161, poz. 1565), zakaz ruchu pojazdów i zespołów pojazdów na drogach o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Niezastosowanie się do powyższego nakazu kierowca wyjaśnił potrzebą uczestniczenia w rodzinnej uroczystości weselnej, zaś Przedsiębiorstwo T. P. SA, powołując się na przepis art. 92a ust. 4 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, powiadomiło organ, że ze względu na brak przyczynienia się przedsiębiorstwa do naruszenia przez kierowcę obowiązującego zakazu, postępowanie w sprawie nie powinno być wszczęte, a w przypadku wszczęcia powinno być umorzone. W ocenie organu odwoławczego naruszenie przez kierowcę obowiązujących od lat przepisów (w zakresie zakazu wykonywania przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określoną kategorią pojazdów) nie można zakwalifikować do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot planujący wykonanie przewozu lub wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła T. P. S.A. z siedzibą w P. [...], [...], domagając się jej uchylenia, z zarzutem naruszenie art. 7, 8, 12, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy zważył, iż skarżąca Spółka nie zaprzeczyła, aby ustalenia kontroli były sprzeczne ze stanem faktycznym ujawnionym w toku kontroli. Bezsporne w sprawie są uprawnienia administracyjne do wykonywania transportu drogowego przez skarżąca Spółkę, która bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Działalności tej podjęła się w ramach posiadanego uprawnienia administracyjnego w zakresie przewozu towarów. Skoro okoliczność ta pozostaje poza sporem - wywodzi Sąd - to stan sprawy przemawia za przyjęciem odpowiedzialności administracyjnej wykonującego transport drogowy, w przypadku naruszenia norm powołanej wyżej ustawy. Sąd wyjaśnił, iż ustawodawca odniósł sankcje zawarte w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Osobami takimi nie mogą być zatem kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika przede wszystkim z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne (art. 4 pkt 1-3 i 4). Znajduje to także potwierdzenie w zasadach prawa cywilnego (art. 774 k.c). Jeżeli więc przewoźnik przy wykonywaniu działalności przewozowej posługuje się inną osobą, to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą - zarówno na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego - ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepisy ustawy nie uzależniają nałożenia kary za naruszenie przepisów obowiązujących w transporcie drogowym od ustalenia winy przedsiębiorcy. Wprawdzie przepis art 93 w ust. 7 stwierdza, że nie nakłada się kary pieniężnej w przypadku, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, nie jest to jednak uzasadniony zarzut niezastosowania przez organ w sprawie tego przepisu, ponieważ naruszenie przez kierowcę z powodu "pośpiechu związanego z uroczystością weselną w rodzinie", obowiązującego od lat przepisu o zakazie wykonywania przewozu drogowego w określonym czasie, dotyczącego pewnej kategorii pojazdów - nie można zakwalifikować do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Usprawiedliwianie naruszenia zakazu przez kierowcę poprzez "spontaniczną wypowiedź podczas kontroli", nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności na podstawie art 93 ust. 1 ustawy. Wysokość kary dla przedsiębiorcy za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach określona została w pkt 13.2 załącznika do ustawy i wynosi 1000 złotych. Załącznik do ustawy, do którego odsyła przepis art. 92 ust. 4, określający wysokość za poszczególne naruszenia przepisów jest normatywną podstawą do nałożenia kary za wyszczególnione naruszenie. W dniu zatrzymania pojazdu zakaz ruchu pojazdów i zespołów pojazdów na drogach o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton wynikał z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. ( § 2 pkt 3 lit. b ). Zakaz taki obowiązywał także w dniu orzekania przez organ i wynikał z powołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 147, poz. 1040). Istotnym w sprawie jest zatem, że w dacie kontroli (21 lipiec 2007 r.) obowiązywał zakaz ruchu na drogach pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton i powołanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu obecnie obowiązującej ustawy, także przewidującej ten zakaz, nie można uznać za naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, organ administracji, zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla dokonania koniecznych ustaleń i rozstrzygnięcia. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut skargi braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 7, 8, 12, 77, 107 § 3 kpa). Strona skarżąca, pismem z dnia [...] lipca 2007 r. powiadomiona została o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy w związku z treścią protokołu z dnia [...] lipca 2007 r., a także wezwana do wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz do zgłoszenia żądań. Do złożonych wyjaśnień i zarzutów organ ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T. P. SA z siedzibą w P. z zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 7 w zw. z art. 93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym oraz przyjęciem "nieograniczonej odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy na gruncie tejże ustawy". Wskazując na powyższy zarzut kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].11.2007 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. Z. z dnia [...].09.2007 r. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że skarżący opierał swoją skargę (także skargę kasacyjną) na przepisach ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U.Nr 99, poz. 661), która na podstawie art. 3 pkt 5 dodała w ustawie o transporcie drogowym do art. 93 ustępy 7-10. Przedmiotowa nowelizacja w sposób zasadniczy zmieniła zasady odpowiedzialności ponoszonej na gruncie ustawy o transporcie drogowym, zarówno w zakresie ograniczenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz jak i rozszerzenia odpowiedzialności na podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem (spedytor, nadawca). Ustawodawca dąży więc do dookreślenia odpowiedzialności podmiotów faktycznie dopuszczających się naruszeń przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, poz. 1497), zaostrzających odpowiedzialność kierowców za niektóre naruszenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest stanowisko Sądu, który w uzasadnieniu stwierdził m. in., iż "naruszenie przez kierowcę z powodu "pośpiechu związanego z uroczystością weselną w rodzinie" obowiązującego od lat przepisu o zakazie wykonywania przewozu drogowego w określonym czasie (...) nie można zakwalifikować do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć". Z uwagi na incydentalność okoliczności, a także brak faktycznej wiedzy skarżącego (w tym zakresie zarówno organy administracji jak i Sąd nie uznały konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i poprzestały de facto na ustaleniach poczynionych na etapie kontroli drogowej) nie można przyjąć, iż powyższe nie stanowi wyczerpania dyspozycji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym ("zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć"). Protokół kontroli wyraźnie potwierdza, że kierowca wiedział o obowiązujących zakazach, jednak świadomie i z własnej woli się do nich nie zastosował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga oparta została na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, w szczególności na zarzucie naruszenia art. 93 ust. 7 w zw. z art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), wskutek - zdaniem kasatora - błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowanie oraz przyjęcia nieograniczonej odpowiedzialności skarżącego (jako podmiotu wykonującego przewozy). Zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) jest nieusprawiedliwiony. Sankcja zastosowana zaskarżoną decyzją wobec skarżącej Spółki, określona w art. 92 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, dotyczy podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, iż w ramach powołanej podstawy określonej w art. 92 ust. 1 ustawodawca ustanowił odpowiedzialność administracyjną, która ma charakter obiektywny w przypadku wystąpienia zakazanego działania. W świetle kontrolowanych przez Sąd motywów zaskarżonej decyzji wynika zaś bezspornie, że w dniu 21 lipca 2007 r. kierowca skarżącej Spółki naruszył zakaz poruszania się pojazdów o DMC pow. 12 ton, wynikający z przepisu § 2 pkt 3 lit. b wydanego na podstawie art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. z 2003 r., Nr 161, poz. 1565). Co do zasady, należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 99, poz. 661) w ustawie o transporcie drogowym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, obowiązywała wprowadzona artykułem 3 pkt 5 zmiana poprzez dodanie do art. 93 ust. 7 w brzmieniu "Przepisów nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio."(ust.7). Sąd I in. stancji trafnie jednak wywiódł, w nawiązaniu do powołanych przepisów w zaskarżonej decyzji, iż za skutki działań osób, którymi się posługuje podmiot w rozumieniu administracyjną odpowiedzialność ponosi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Zwraca uwagę, że z zestawienia treści przepisów art. 92 ust. 1 pkt 5,art. 92a ust. 1, 3-5 oraz art. 93 ust.1-10 ustawy o transporcie drogowym wynika: po pierwsze - odpowiedzialność administracyjnej przewoźnika, której nie wyklucza ewentualna odpowiedzialność kierowcy, a po drugie - umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika uzależnione jest od stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć (art. 93 ust. 7) niezależnie od odpowiedzialności kierowcy. W prowadzonym przedmiotowym postępowaniu nie ulegało wątpliwościom, że w dniu zatrzymania pojazdu zakaz ruchy pojazdów i zespołów na drogach o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 t. wynikał z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. (§ 2 pkt 3 lit. b). W ujawnionych okolicznościach sprawy możliwość zadysponowania przez kierowcę pojazdem przewoźnika w dniu obowiązywania przedmiotowego zakazu jest zdarzeniem również obciążającym przewoźnika, jako mającego wpływ na właściwą organizację stanowiska pracy, uniemożliwiającą podjęcia przedmiotowych działań sprzecznych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Bezpodstawny jest więc zarzut przyjęcia przez Sąd nieograniczonej odpowiedzialności przewoźnika na gruncie ustawy o transporcie drogowym wraz z oceną kasatora, iż naruszenie zakazu przez kierowcę dotyczy zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.