II GSK 595/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "R." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1889/08 w sprawie ze skargi "R." Spółki z o.o. w P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R. Spółka z o.o. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1889/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "R." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar ( GUM ) z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczącej opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Prezes GUM udzielił firmie "R." Sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych na okres 12 miesięcy. W dniu [...] listopada 2005 r. Prezes GUM podjął decyzję nr [...], na podstawie art. 21 § 4 w zw. z § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ) w zw. z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), którą określił zaległą opłatę za udzielenie zezwolenia w wysokości 12.000 zł. oraz odsetki za zwłokę od nieterminowej wpłaty. W uzasadnieniu organ powołał art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach, zgodnie z którym organ administracji pobiera opłatę za wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wskazanym w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., natomiast z mocy art. 24a ust. 2 tej ustawy, wysokość należnej opłaty określa wnioskodawca, przy czym zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309) opłata za wydanie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych na okres 1 roku wynosi 12.000 zł. Ponadto Prezes GUM wyjaśnił, że termin płatności przedmiotowej opłaty zgodnie z art. 24a ust. 3 ustawy Prawo o miarach upłynął z dniem 28 lipca 2005 r., a odsetki od nieterminowej wpłaty zostały naliczone zgodnie z treścią art. 53 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej. Wskutek złożonego przez "R." Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes GUM decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2005 r. W dniu 21 kwietnia 2008 r. Spółka "R." złożyła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa GUM z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że rozporządzenie Ministra Finansów, wydane na podstawie art. 24a ust. 4 ustawy Prawo o miarach, przekroczyło zawartą w nim delegację ustawową, ustalając w § 9 ust. 1 pkt 1 opłatę za niewymienione w art. 24 ust. 2 pkt 5 tej ustawy zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie tachografów. Tym samym, zdaniem skarżącej Spółki, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Prezes GUM, działając na podstawie art. 158 § 1 Kpa. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego aktu, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że dla zastosowania § 9 rozporządzenia Ministra Finansów nie miała znaczenia jego niespójność z art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania stronie zezwolenia, ponieważ organ jest zobowiązany stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji i nie może badać ich konstytucyjności czy zgodności z ustawą na podstawie, której zostały wydane. Z tych względów organ stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji Prezesa GUM odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa GUM z dnia [...] listopada 2005 r. jako naruszających art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prostując jednocześnie błędnie podane przez skarżącą daty zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął za organem, iż skarżąca domaga się w istocie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. za czym przemawia uzasadnienie skargi oraz milcząca akceptacja przez skarżącą skorygowanych przez organ w odpowiedzi na skargę faktów i uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA wyjaśnił, że zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. jest trybem nadzwyczajnym, w którym podlega wyłącznie badaniu, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, jest stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia decyzji. Rozważając problem nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zważył, że decyzja ta została podjęta w dacie [...] listopada 2005 r. i jest prawną konsekwencją wydania w dniu [...] lipca 2005 r. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, którego § 9 ust. 1 pkt 1 stanowił, że opłata za wydanie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych na okres 1 roku wynosi 12.000 zł. Wobec powyższego, organ określając wysokość opłaty z tego tytułu, miał obowiązek zastosować cytowany przepis, a zgodnie z ustawą Prawo o miarach, nie ma wątpliwości co do tego, iż organ ten był umocowany do wydania decyzji w przedmiocie objętym decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Podnoszona przez skarżącą kwestia niespójności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy i niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nie może skutkować przyjęciem, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd I instancji rozważając powyższą kwestię uznał, że organ obowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej i nie jest upoważniony do badania ich konstytucyjności, ani też do analizy ich zgodności z ustawą. Podkreślił też, że nawet gdyby organ administracyjny takie ustalenia poczynił, to i tak nie byłoby podstaw do odstąpienia przez ten organ od zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia, jeżeli stan faktyczny w danej sprawie wskazywałby na istnienie, tak jak w przedmiotowej sprawie, przesłanek do ich zastosowania. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów aktów wykonawczych, nawet jeżeli stosowany przepis został wprowadzony z naruszeniem delegacji ustawowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sprzeczność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skargą kasacyjną "R." Sp. z o.o. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i o rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1pkt 2 Kpa. polegające na uznaniu, iż decyzja wydana na podstawie podustawowego aktu normatywnego sprzecznego z ustawą jest decyzją posiadającą podstawę prawną. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że rozporządzenie w § 9 ust. 1 pkt 1 nałożyło opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, mimo iż ustawa Prawo o miarach upoważniająca Ministra Finansów do ustalenia wysokości opłat w wersji obowiązującej w dniu wydania zezwolenia, tej czynności nie wymieniała. Za błędny i sprzeczny z art. 92 Konstytucji RP uznał kasator pogląd Sądu I instancji, iż decyzja oparta na przepisie § 9 rozporządzenia posiadała podstawę prawną. Podniósł też, że wbrew wyrażonej przez Sąd ocenie, na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z kwestią niespójności powołanego przepisu rozporządzenia z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo o miarach, lecz z wyraźnym przekroczeniem delegacji ustawowej, co skutkowało nałożeniem na Spółkę opłaty nieprzewidzianej ustawą. W ocenie kasatora zaskarżony wyrok narusza zasadę praworządności, albowiem dopuszcza i sankcjonuje stosowanie prawa wydanego z naruszeniem zasad ustanowionych w Konstytucji i reguł prawotwórczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., powoduje że Sąd ten nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani też ich domniemywać. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., który to przepis został przez kasatora zakwalifikowany do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ta błędna kwalifikacja naruszonej procesowej normy nie stanowi wszakże przeszkody rozpoznania skargi kasacyjnej, tym bardziej że wyliczone w art. 156 § 2 przesłanki mają w większości charakter materialnoprawny ( v. J. Borkowski [w] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6 wydanie, str. 704, Wyd. C.H.Beck ). Nie uniemożliwia również przeprowadzenia kontroli kasacyjnej niepowiązanie wskazanego przepisu Kpa. z określonym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, który został przez WSA naruszony, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w pełnym składzie uchwale z dnia 26 października 2009 r. ( sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 ). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator uznał, iż Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, naruszając tym samym przepis art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na podstawie aktu wykonawczego wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, bo wykraczającego poza delegację. Wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną Sądu sprowadzającą się do stwierdzenia, że organy administracji zobowiązane są stosować obowiązujące przepisy, zatem decyzje wydane w zgodzie z nimi nie mogą być uznane za podjęte bez podstawy prawnej i jako takie nie kwalifikują się do stwierdzenia nieważności, kasator uznał za błędny. Powyższy pogląd autora skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nieprawidłowy zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca Spółka wydana została na podstawie § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 24a ust. 4 w związku z art. 24 ustawy Prawo o miarach. Jak wynika ze stanu faktycznego, w którym orzekał Sąd I instancji, w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się kasator, zgodnie z obowiązującym i wskazanym wyżej przepisem rozporządzenia, za udzielone skarżącej Spółce zezwolenie dotyczące napraw, instalacji i sprawdzania przyrządów pomiarowych należało uiścić opłatę w wysokości 12.000 zł. W ocenie skarżącej powyższa treść cyt. przepisu nie znajduje oparcia w art. 24 ust. 2 ustawy Prawo o miarach określającym czynności urzędowe, za które pobiera się opłaty i z tego względu decyzja ustalająca opłatę nieprzewidzianą w ustawie jako wydana bez podstawy prawnej podlega stwierdzeniu nieważności. Na wstępie należy zauważyć, iż decyzja administracyjna może być wadliwa w różnym stopniu, a od stopnia tej wadliwości zależy możliwa do zastosowania wobec takiej decyzji sankcja. Jedną z nich jest wzruszalność decyzji, której zastosowanie powoduje, że skutki prawne jakie wywołało rozstrzygnięcie wadliwe pozostają w mocy, a drugą jest nieważność decyzji i sankcja ta prowadzi do zniesienia bytu prawnego decyzji ze skutkiem ex tunc ( v. B. Adamiak [w] System prawa administracyjnego - Prawo procesowe administracyjne pod red. R.Hausera, Z. Niewiadomskiego, A.Wróbla, t. 9 C.H.Beck INP PAN W-wa 2010, str.179 – 183 ). Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia szczególnie ciężkiego i nie do pogodzenia z obowiązującym w dacie rozstrzygania stanem prawnym naruszenia prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności wyliczone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kpa. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Zważywszy na powyższe, a także na wspomniane wyżej skutki ex tunc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężką wadliwością, instytucja stwierdzenia nieważności, jako nadzwyczajny środek podważenia decyzji musi być stosowana ostrożnie przy szczególnie wnikliwym rozważeniu ewentualnego istnienia jednej z przesłanek wskazanych w cyt. przepisie Kpa. przy czym niedozwolona jest rozszerzająca wykładnia tych przesłanek. Wskazana w ust. 2 przesłanka nieważności jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż brak jest w obowiązującym prawie przepisu, na którym można oprzeć przyznanie stronie postępowania określonego prawa lub nałożenie na nią konkretnego obowiązku. Zgodnie z dorobkiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przez brak podstawy prawnej należy rozumieć sytuacje, w których decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przyznanie prawa lub obowiązku wynikało wprost z ustawy, gdy wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy wydano decyzję, w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy wydano decyzję na podstawie aktu nie obowiązującego powszechnie ( v. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 968/99). W świetle niekwestionowanego stanu faktycznego, w którym orzekał Sąd I instancji, w dacie wydania ustalającej opłatę decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. obowiązywał akt prawny stwarzający podstawę do nałożenia w określonej wysokości opłaty za udzielone skarżącej Spółce zezwolenie; decyzja została wydana na podstawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy ( Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ). WSA prawidłowo stwierdził, iż organy administracji obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji administracyjnej i nie leży w ich gestii badanie zgodności przepisów z Konstytucją RP czy przeprowadzanie analizy zgodności aktów podustawowych z ustawą. Ewentualna ocena niezgodności decyzji z obowiązującym prawem polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na przepisie rozporządzenia wydanego niezgodnie z delegacją ustawową, należy do sądu administracyjnego, który może odmówić zastosowania przepisu takiego wadliwego aktu ( v. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 ). Powyższe może jednak dokonać się w postępowaniu wymierzonym bezpośrednio przeciwko wadliwej w opisany sposób decyzji ostatecznej. Nie można natomiast zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym niezaskarżona do sądu administracyjnego jako niezgodna z prawem ostateczna decyzja administracyjna może zostać przez właściwy organ administracyjny wyeliminowana na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 Kpa. z tego powodu, iż obowiązujący w dacie rozstrzygania przepis rozporządzenia, na podstawie którego ta decyzja została wydana, nie odpowiada delegacji ustawowej. Skarżąca Spółka nie zaskarżyła do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie zezwolenia i dochodziła swoich racji uruchamiając postępowanie nadzwyczajne, a to z omówionych wyżej powodów nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.ps.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).