VII SA/Wa 852/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. J. i S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. J. i U. J. działającej w imieniu S. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek B. i F. J., S. J., U. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu [...] S.A, Rejon Energetyczny S., pozwolenia na przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej 0,4 kV wraz z wymianą słupów, budowę stacji transformatorowej 15/0.4 kV w miejsce istniejących słupów, budowę nowego odcinka linii elektroenergetycznej nn i linii nn ziemnej do działki nr [...], budowę linii energetycznej 15 kV na wspólnych słupach z linią nn, budowę nowego słupa na skrzyżowaniu linii 15 kV z linią nn, budowę nowych przyłączy kablowych do działek nr [...] położonych we wsi P. gm. D - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się o niedopuszczalności podmiotowej lub przedmiotowej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja odmawiająca wszczęcia tego postępowania nadzwyczajnego może być wynikiem oceny organu co do legitymacji wnioskującego, tj. jego możliwości skutecznego złożenia żądania wszczęcia takiego postępowania, bądź oceny możliwości wszczęcia takiego postępowania z uwagi na przepisy prawa. Organ odwoławczy wskazał, że stroną w postępowaniach w sprawach pozwolenia na budowę może być, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w sprawie" odnosi się zarówno do postępowań prowadzonych w trybach zwykłych jak i postępowań nadzwyczajnych. Ustalenie ewentualnego znajdowania się nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania wymaga zatem wskazania norm prawa materialnego ograniczających możliwość zabudowy jego działki. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta S. określił obszar oddziaływania spornej inwestycji, ale ten nie obejmuje działki nr ew. [...], stanowiącej własność S. J. Zdaniem organu bez względu na powyższe ustalenia, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, należało na nowo ustalić strony tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W wydanym w dniu 30 października 2003r., rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r., Nr 192, poz. 1883) określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Dla obu rodzajów terenów jest rzeczą wspólną, iż zgodnie z pkt 33 załącznika nr 2 do w/w rozporządzenia, wykonuje się pomiary mające sprawdzać dotrzymanie poziomu tych pól, jeżeli napięcie znamionowe linii elektroenergetycznych jest równe bądź wyższe niż 110 kilowoltów (kV). Zatem linie elektroenergetyczne posiadające napięcie poniżej wartości 110 kV nie powodują przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób mogący naruszać interesy osób trzecich w świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nie kwalifikuje się też do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymaga budowa napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym wynoszącym nie mniej niż 220 kV, natomiast sporządzenia takiego raportu może wymagać, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, budowa napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV. Zatwierdzona decyzją Starosty Ł. z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], przedmiotowa inwestycja posiada napięcie znamionowe 15/0,4 kV (stacja elektroenergetyczna) oraz 15 kV i 0,4 kV (linie elektroenergetyczne). Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyższej argumentacji nie istnieje norma prawna, w oparciu o którą skarżący S. J., jako właściciel działki nr ew. [...], mógłby posiadać przymiot strony postępowania, który dawałby uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto w ocenie organu II instancji, z uwagi na fakt, iż pozostali wnioskodawcy, tj. B. J., F. J., U. J., jedynie zamieszkują w budynku na nieruchomości nr ew. [...], będącej własnością S. J. i nie przedłożyli żadnego tytułu o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej nie mogą być uznani za stronę postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wniosła B. J. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca powołała się na okoliczności błędnego, w jej ocenie, określenia obszaru oddziaływania inwestycji i wskazała, że urządzenia przedmiotowej inwestycji wkraczają częściowo na jej działkę (nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. J. i S. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2008r. sygn. [...] uchylił zaskarżony wyrok z dnia [...] października 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia [...] marca 2008r. Sąd ustalił, iż stroną skarżącą w sprawie są B. J. i S. J., w imieniu którego działa B. J.. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r. wydane zostały z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa. Stosownie bowiem do zasad zawartych w powołanych przepisach organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści kontrolowanych orzeczeń w ocenie organów administracji orzekających w niniejszej sprawie S. J. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nieruchomość o nr ewid. [...], której jest właścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przymiotu strony nie posiadają również pozostali wnioskodawcy B. J., F. J., U. J, jako osoby jedynie zamieszkujące w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości. Powyższe przesądziło o orzeczeniu na podstawie art. 157 § 3 kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy mieć na względzie, iż zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Natomiast stosownie zaś do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W niniejszej sprawie organ administracji nie ustalił w prawidłowy sposób kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Organ winien w szczególności prawidłowo ustalić, kto jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. i czy posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności. Dopiero gdy organ ustali w sposób niewadliwy strony postępowania winien rozważyć i wykazać bezspornie czy osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności posiadają interes prawny. Przede wszystkim organ winien mieć na względzie fakt, iż działka o nr ewid. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji. W ponownym postępowaniu należy ustalić czy funkcjonowanie inwestycji może w istotnym stopniu pogorszyć warunki życia, i czy z tego faktu można wywieść interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami. Szkodliwa działalność obiektu naruszać może ich podstawowe prawo jakim jest prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki, lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Mogą one bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazać trzeba, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97). Należy jednak zastrzec, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w tym zakresie, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, Inny jest bowiem przedmiot postępowania zwykłego a inny postępowania nadzwyczajnego z czego wynika, że interes prawny strony należy badać w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie. Wszystkie powyżej wskazane kwestie powinny być wyjaśnione w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazane uchybienia, uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok SN z 23 listopada 1994r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001r., I SA 1768/99). Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.