I SA/Gd 727/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Alicja Landowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 11 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE: Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. C. na podstawie tytułów wykonawczych [...] do [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego stwierdzając brak podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że wierzyciel stanął na stanowisku, iż należności objęte tytułami wykonawczymi [...] do [...] nie uległy przedawnieniu. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Rozważając zasadność argumentacji dłużnika odnośnie przedawnienia egzekwowanych należności organ odwoławczy stwierdził, że składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Fundusz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przedawniają się co do zasady w terminie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 11 poz. 74 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawniają się po upływie 10 lat od dnia, kiedy stały się wymagalne. Organ stanął na stanowisku, że zasady tej nie stosuje się do należności, które wygasły przed dniem 1 stycznia 2003 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Organ wyjaśnił, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem przywołanego przepisu przedmiotowe należności ulegały przedawnieniu co do zasady z upływem lat pięciu. Należności, których dotyczył wniosek M. C. w dniu wejścia w życie zmiany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych były wymagalne, nie wygasły. Z tego względu organ egzekucyjny uznał, że ma do nich zastosowanie 10 - letni termin przedawnienia wprowadzony nowelizacją obowiązującą od 1 stycznia 2003 r. Organ odwoławczy uznał, że powyższy przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu, z mocy art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) oraz w oparciu o art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma zastosowanie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ostatecznie organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że do wszelkich należności objętych opisanymi na wstępie tytułami egzekucyjnymi stosuje się art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawiający (co do zasady) 10-letni termin przedawnienia. Powyższa konstatacja stanowiła podstawę stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. M. C. wywiódł od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazując na naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w pierwotnym brzmieniu poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że termin przedawnienia wynosi lat 10, a nie 5 jak stanowił przywołany przepis, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obecnym poprzez jego zastosowanie, art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw polegające na jego zastosowaniu i uznaniu przez organ egzekucyjny, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powstałe przed 1 stycznia 2003 r. przedawniają się z upływem lat 10, a nie 5, jak przed dniem 1 stycznia 2003 r., art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.) polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne przedawniają się z upływem lat 10, a nie lat 5, jak przed 1 lipca 2004 r., art. 17 pkt 1 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz o zmianie niektórych ustaw, polegający na jego zastosowaniu i uznaniu, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałe przed 1 lipca 2004 r. przedawniają się z upływem lat 10, a nie lat 5 jak przed tą datą. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającego na odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego mimo przedawnienia egzekwowanych należności. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że nowelizacja art. 24 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniach społecznych nie zawierała przepisów przejściowych, które określałyby, do jakich świadczeń należy stosować przepisy dotychczasowe, a do jakich przepisy w nowym brzmieniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z generalną zasadą - w przypadku braku przepisów przejściowych do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowej ustawy mają zastosowanie nowe przepisy tylko i wyłącznie, gdy nie pogarszają sytuacji prawnej obywatela. W przekonaniu skarżącego stanowisko organu egzekucyjnego narusza zasadę lex retro non agit, jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą praworządności, a tym samym sprzeczne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga M. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii właściwego terminu przedawnienia zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi [...] do [...]. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bowiem w myśl art. 31 o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005 r. z późn. zm) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mają zastosowanie także do należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne (art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że należności z tytułu składek egzekwowane na podstawie powyżej opisanych tytułów wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Analizując tę kwestię należy podkreślić, że w okresie, kiedy to upłynął termin płatności powyższych należności (lata 2000 – 2002), obowiązywał pięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek. Dopiero z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zwanej dalej "ustawą nowelizacyjną", wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższa ustawa nowelizacyjna z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych. Oznacza to, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną, zwaną regułą porządku czasowego, zawartą w paremii - lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju. Dotyczy to również zdarzeń, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków, niż prawo poprzednio obowiązujące. Nowa ustawa jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później, niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Zaletą tego rozwiązania jest zaś to, że od wejścia w życie nowej regulacji prawnej wszyscy traktowani są jednakowo, według takich samych norm. Patrząc z powyższej perspektywy nowa rzeczywistość w zakresie rozmiaru zadłużenia płatników składek i realnych możliwości wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań z tytułu składek oraz sytuacji finansowej ubezpieczeń społecznych w kontekście celu, któremu ubezpieczenia te mają służyć, może doprowadzić do zmiany niektórych elementów zakreślających ramy czasowe istnienia zobowiązania. Jednym z takich elementów jest instytucja przedawnienia. Należy wskazać, że bezpośrednie stosowanie nowej ustawy w tym zakresie nie wiąże się z wprowadzeniem nowych zobowiązań, czy reaktywacją zobowiązań wygasłych. Mamy tutaj do czynienia z działaniem ustawodawcy, polegającym na wprowadzeniu, co do zasady, dłuższego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Oznacza to, że stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, o ile nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął. Podkreślić bowiem należy, że zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji, w której zdarzenie prawne trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny, tak jak to jest w przypadku biegu terminu przedawnienia, które jest zdarzeniem prawnym trwałym, rozciągniętym w czasie. Wprowadzenie takiej regulacji nie stanowi także naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności, jak to zarzucono w skardze. Pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 338/06, oraz z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, oba niepublik.; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 199/07, oraz z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2425/06, oba niepublik., uchwała SN z 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 Biul. SN 2008/7/17). Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenia zdrowotne, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264). Wbrew stanowisku skarżącego do oceny kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, których termin płatności przypadał w 2001 r., zastosowanie ma obecnie obowiązujący art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym obowiązywał w okresie od 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2003 r. i wprowadzał 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższa ustawa utraciła jednak moc obowiązującą na skutek wejścia w życie z dniem 1 kwietnia 2003 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 ze zm.). Art. 33 tej ustawy przewidywał początkowo także 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, został on jednak zmieniony przez art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1264) i począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. otrzymał treść "należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych". Analogiczną treść ma obecnie obowiązujący – od dnia 1 października 2004 r. - art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135). Wprawdzie zatem w chwili powstania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne obowiązywał przepis wprowadzający pięcioletni termin przedawnienia tych należności (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym), to jednak przed upływem tego terminu weszła w życie regulacja wprowadzająca dziesięcioletni termin ich przedawnienia, tj. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Także zatem należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie uległy przedawnieniu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm), nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.