II SA/Lu 643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 [...] 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art.51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 [...] 2008 r. Nr [...], nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. Kołłątaja 6 w L.: J. D., B. B., M. K., D. Z., M. i A. G., P. K. S., M. B. C., A. i J. W., W. N., M. i J. W. i B. S. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. Kołłątaja 6 od strony południowej tj. od strony działki nr 54 do stanu pierwotnego w terminie do 31 lipca 2008 r., poprzez wykonanie następujących robót: -usunięcie 2 szt. ościeżnic drzwiowych i zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej, - usunięcie 3 szt. ościeżnic okiennych i zamurowanie wykonanych otworów okiennych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej - usunięcie krat zabezpieczających otwory okienne i drzwiowe - uzupełnienie elewacji budynku w miejscu zamurowanych otworów okiennych i drzwiowych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Na wniosek J. W., PINB m. L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej kamienicy położonej przy ul. Kołłątaja 6 w Lublinie usytuowanej od strony działki nr 54. We wniosku J. W. żądał zamurowania istniejących, jego zdaniem, samowolnie wykonanych otworów okiennych i drzwiowych. Wykonania tych robót żądał z uwagi na brak możliwości pełnej zabudowy zakupionej przez niego działki nr 54. W trakcie kontroli w dniu 28 października 2004 r. inspektor PINB m. L. ustalił, że ściana południowa budynku z przyległymi oficynami przy ul. K. 6 posiada następujące otwory okienne i drzwiowe: - drzwi do lokalu użytkowego w piwnicy, zejście schodami od chodnika przy ul. Kołłątaja, - trzy otwory okienne i drzwi dwuskrzydłowe w lokalu B. i R. B., - otwór drzwiowy w odległości 3,20 m od wschodniego narożnika budynku. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. Nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB m. Lublin z dnia 2 lutego 2007 r. Nr [...], nakazującą współwłaścicielom przedmiotowego budynku doprowadzenie przedmiotowej ściany zewnętrznej do stanu pierwotnego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zarzucił PINB m. L., iż wydana decyzja narusza przepisy proceduralne poprzez brak ustalenia w sposób bezsporny stron postępowania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 18 kwietnia 2008 r. Nr [...], nakazującą współwłaścicielom budynku przy ul. Kołłątaja 6 w Lublinie doprowadzenie ściany zewnętrznej tego budynku od strony działki nr 54 do stanu pierwotnego. Od decyzji odwołała się B. B. W odwołaniu podniosła, że organ I instancji wydając decyzję nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Odwołująca się wskazała, że W. N., posiadająca udziały w ilości 384/768, nie żyje od kilkudziesięciu lat i pomimo posiadanej wiedzy odnośnie jej następców prawnych organ I instancji nie zapewnił im udziału w postępowaniu, naruszając zasadę art. 10 Kpa. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, bez należytego ustalenia stanu faktycznego. Zaskarżoną decyzją organ I instancji nałożył na współwłaścicieli nieruchomości, ustalonych na podstawie odpisu z dnia 3 kwietnia 2008 r. księgi wieczystej, określone obowiązki. Jednakże ze zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dowodowych (k. 469 , k. 484) wynika, iż ujawnione w ww. księdze wieczystej jako współwłaścicielki; W. N. (udz. 364/768) i M. G. (udz. 16/768), nie żyją. Pomimo posiadanej wiedzy w tej kwestii, organ I instancji nałożył na te osoby określone w decyzji obowiązki. Nieustalenie następców prawnych nieżyjących współwłaścicielek i skierowanie decyzji w stosunku do osób nieżyjących stanowi przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że sprawa wpłynęła do organu II instancji w trybie odwoławczym ograniczono się do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności prawidłowego ustalenia kręgu osób będących stronami i przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. B. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 , art. 136 i art. 138 § 2 kpa i na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wobec niemożności stosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, po ustaleniu, że decyzja organu I instancji jako skierowana do osób nie mających przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu (nieżyjący współwłaściciele) jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić ją i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez Kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątkowa, strona zaś ma prawo oczekiwać i żądać, aby zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasadą dwuinstancyjności, w wyniku wniesionego odwołania sprawa została powtórnie rozpatrzona i zapadło w niej merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem dążyć do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, a mając wątpliwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa). B. B. zarzuciła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji nie odniósł się w ogóle do przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Nie odniósł się także do dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącej. W dalszej części skargi jej autorka wskazała, że organ odwoławczy pominął całkowicie fakt, że w dziale II księgi wieczystej KW Lu 1I/00001001/2 znajdująca się na nieruchomości kamienica została wpisana do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr 1 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 27 marca 1991 r. oraz wniosku z dnia 11 lipca 1991 r. – wpisano dnia 19 lutego 1992 r. Odpis z księgi wieczystej stanowi jeden z dowodów w sprawie, który winien być oceniony na gruncie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała na ułomności sporządzonej przez notariusza umowy sprzedaży i umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 22 czerwca 2005 r., na podstawie której M. i J. małż. W. oraz A. i J. małż. W.nabyli od J. P. udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 599 § 2 kc umowa bezwarunkowa sprzedaży nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), w odniesieniu do której gminie przysługuje ustawowe prawo pierwokupu, jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna, na którą może powołać się każdy zainteresowany. W przypadkach, w których gminie przysługuje zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) prawo pierwokupu, notariusz dokumentujący sprzedaż nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) ma obowiązek sporządzić warunkową umowę sprzedaży (pod warunkiem, że gmina nie wykona prawa pierwokupu) oraz powiadomić o treści tej umowy prezydenta miasta (art. 110 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 597 § 1 kc), a w razie niedopełnienia tego wymagania – jak wspomniano wyżej – sprzedaż jest nieważna. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2008 r. B. B. powołując się na stwierdzenie zaskarżonej decyzji, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa podniosła, że wydanie w takim przypadku decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ I instancji jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa niniejsza była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 848/05 Sąd oddalił skargę R. B. na decyzję LWINB z 29 lipca 2005 r. uchylającą decyzję organu I instancji nakazującą współwłaścicielom budynku przy ul. Kołłątaja 6 w L. doprowadzenie ściany zewnętrznej tego budynku do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej kamienicy i oficyny od strony dziali nr 54 oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. sygn. II SA/Lu 532/07 WSA oddalił skargę B. i R. B. na decyzję LWINB z dnia 16 kwietnia 2007 r. uchylającą następną decyzję organu I instancji również nakazującą współwłaścicielom przedmiotowego budynku doprowadzenie jego ściany zewnętrznej od strony działki nr 54 do stanu pierwotnego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Obydwa te wyroki dotyczyły tej samej sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek J. W. Powodem wydania drugiej ze wskazanych decyzji kasacyjnych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Jak bowiem wynikało z pisma J. A. P. z dnia 15 lutego 2007 r. , zarówno on jak i jego brat J. P. nie są stronami postępowania (współwłaścicielami nieruchomości przy ul. Kołłątaja 6) od dnia 30 czerwca 2005 r. Również wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia 2 marca 2007 r. wskazywał na innych właścicieli niż przyjęto w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2007 r. oddalającego skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego Sąd podzielił stanowisko tego organu, iż zachodzi podstawa uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ nie ustalono prawidłowo kręgu podmiotów mających przymiot strony, co jest niezbędne dla zachowania prawidłowego toku postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 kpa brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania, a z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa wynika, że decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, podlega stwierdzeniu nieważności. Sąd wyjaśnił nadto, że w sprawie budowlanej dotyczącej nieruchomości objętej współwłasnością stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele, ponieważ wynik sprawy dotyczy ich sfery prawnej (art. 28 kpa). Zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej w dalszym ciągu jako "ppsa") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej obecnie sprawie mamy do czynienia z tym samym problemem prawnym co w omówionej wyżej sprawie II SA/Lu 532/07. W kolejnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylonej przez decyzję zaskarżoną, w dalszym ciągu nie ustalono prawidłowo kręgu podmiotów mających przymiot strony. Decyzja skierowana została bowiem również do osób nieżyjących: W. N. i M. G., mimo posiadanej przez organ I instancji wiedzy w tej kwestii. W poprzedniej decyzji nie wymieniono W. N., natomiast wskazano w niej jako adresata m.in. M. G., co było podnoszone jako wadliwość zarówno w decyzji organu odwoławczego jak też w wyroku WSA z 9 października 2007 r. Mimo to, w dalszym ciągu w ponownym postępowaniu nie ustalono następców prawnych nieżyjących współwłaścicieli. W tych warunkach z uwagi na przytoczoną wyżej normę prawną zawartą w art. 153 ppsa należało zaakceptować stanowisko organu odwoławczego co do zasadności wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Wbrew zarzutom skargi w sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o powyższy przepis. Ustalenie wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. Kołłątaja 6 powinno być bowiem pierwszą czynnością w sprawie. Zawiadomienie o postępowaniu osób nie biorących dotychczas udziału w postępowaniu, a będących stronami, dopiero w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby niewątpliwie względem tych osób zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Dlatego też, jak to już wskazał Sąd w wyroku z dnia 9 października 2007 r., niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania pierwszoinstancyjnego (od początku) z udziałem wszystkich osób uprawnionych, tj. wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, a to oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości – w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Z tego też względu nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 136 kpa jak również pozostałych przepisów wskazanych w skardze: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, gdyż wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy należy do organu i instancji. Nie można nadto podzielić argumentacji skargi, iż w sytuacji, gdy decyzja skierowana jest do osób nie mających przymiotu strony i dotknięta jest z tego powodu wadą nieważności wskazana art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz wobec niemożności stwierdzenia nieważności w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy powinien uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – art. 105 § 1 kpa pozwala na umorzenie postępowania wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszej sprawie nie istnieje bezprzedmiotowość, bowiem zebrane dotychczas dowody potwierdziły fakt istnienia otworów okiennych i drzwiowych w budynku, a strona, na wniosek której wszczęto postępowanie, nie wycofała swojego żądania. Wypada przy tym zaznaczyć, że skierowanie decyzji także do osób nie będących stronami (np. nieżyjących), gdy jednocześnie skierowano ją również do osób będących niewątpliwie stronami (jak w sprawie niniejszej) nie powoduje nieważności decyzji w całości, a tylko w części dotyczącej osób, którym nie służby przymiot strony (zob. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 3.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s.666-667). Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania będzie stanowiło podstawę do prowadzenia dalszego merytorycznego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W ramach ustalania stron postępowania organ I instancji odniesie się także do podniesionego w skardze zarzutu nieważności umowy notarialnej, na podstawie której udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości nabyli M. i J małż. W. oraz A. i J. małż. W. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przez to skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.