II OSK 657/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1642/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1642/08, oddalił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialności "[...] Polska" z siedzibą w Warszawie [dalej zwana "[...]"] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego centrum biurowo-mieszkaniowo-handlowego, przewidzianej do realizacji w Warszawie, przy ul. Wolskiej/Okopowej/Al.Solidarności (tzw. "[...]"). Postanowieniem z [...] października 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił, na wniosek [...] postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], odmówił wstrzymania (na czas prowadzenia postępowania wznowieniowego) wykonania decyzji ostatecznej z [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2008r., nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez [...] oraz Parafię [...], orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, iż ostateczna decyzja z [...] marca 2007 r. została wydana z naruszeniem art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję. Wobec nie uchylenia w toku postępowania wznowieniowego decyzji, której wstrzymania domagają się strony, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art.152 § 1 K.p.a. [...] w skardze na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008r. zarzuciła organowi naruszenie art.8 K.p.a., poprzez rozpoznanie zażalenia po załatwieniu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, jak również naruszenie art.144 K.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Rozpatrując wniesione zażalenie, po rozstrzygnięciu odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r., organ nie dał skarżącej możliwości zapoznania się z motywacjami zaskarżonego postanowienia. W istocie organ w toku postępowania odwoławczego nie rozpatrzył podniesionych przez skarżącą argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonalności kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2008 r., postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno było zostać umorzone w trybie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. 2. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1642/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Sąd wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art.110 K.p.a.). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, w dacie orzekania przez organ tj. [...] sierpnia 2008 r. nie weszła jeszcze do obrotu prawnego, a zatem nie było podstaw do uznania, iż postępowanie zażaleniowe w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego organ rozpoznał merytorycznie zażalenie skarżącej słusznie uznając, iż okoliczności sprawy wskazywały, iż kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja nie zostanie uchylona. Uzasadniało to utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2008 r. (art.152 K.p.a). W ocenie Sądu I. instancji rozpoznanie zażalenia dopiero po rozpoznaniu odwołania od decyzji nie można ocenić jako naruszenie art.8 K.p.a. ponieważ brak jest przepisu, który nakazywałby organom wstrzymanie się z rozpoznaniem odwołania od decyzji orzekającej w przedmiocie wznowienia do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego w sprawie toczącej się w oparciu o art.152 K.p.a. Co do zasady organy, winne były w pierwszej kolejności zakończyć niniejsze postępowanie, mając na uwadze zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów, lecz okoliczność późniejszego rozpoznania zażalenia, jako nie mająca istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia nie może stanowić podstawy jego uchylenia. Sąd I. instancji nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów prawa procesowego, w tym wskazanego w uzasadnieniu skargi naruszenia art.10 K.p.a, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 3. [...] w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art.151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art.6 w zw. z art.110, art.8 i art.15 K.p.a. oraz art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku zarzutów niepodnoszonych przez skarżącą. Sąd I. instancji mylnie stwierdził, że rozpoznanie zażalenia dopiero po rozpoznaniu odwołania od decyzji nie miało wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy nie dał skarżącej możliwości zapoznania się z motywacjami zaskarżonego postanowienia. Postępowanie przed SKO miało charakter iluzoryczny, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie również art.144 w zw. z art.138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak [...] postępowanie w sprawie postanowienia stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno było zostać umorzone w trybie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. Skoro Sąd I. instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu wydania postanowienia ([...] sierpnia 2008 r.) nie było związane wydaną uprzednio decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., to postanowienie wydane zostało z naruszeniem art.6 w zw. z art.110 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na fakt wydania decyzji, jako przesłankę uniemożliwiającą wstrzymanie wykonalności decyzji. W tym kontekście organ naruszył art.8 oraz art.15 K.p.a. Z treści art.141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie nie powinno wskazywać zarzutów, których strona nie podnosiła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym wskazano, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia art.10 K.p.a., którego skarżąca nie podnosiła, przesądza o niedbałym zapoznaniu się przez Sąd I. instancji z aktami sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 w związku z art.174 P.p.s.a. ). Oznacza to w szczególności, że nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, jeżeli żaden z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji. W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej wskazane zostały następujące podstawy kasacyjne: art.151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art.141 § 4 P.p.s.a., a ponadto art.6 w zw. z artykułami 8, 15 i 110 K.p.a. B. Jako najdalej idący można byłoby uznać zarzut naruszenia art.110 K.p.a. (w powiązaniu z art.151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. ). Uzasadnienie zarzutu naruszenia art.110 K.p.a. sformułowane został następująco: skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu wydania postanowienia nie było jeszcze związane swą decyzją, ale zarazem postanowienie jest uzasadnione wydaniem owej decyzji, to Kolegium naruszyło art.110 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno byłoby uznać ten zarzut za wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skoro art.110 K.p.a. został powołany w skardze kasacyjnej bez równoczesnego wskazania na art.123 K.p.a. to znaczy, że intencją wnoszącego skargę kasacyjną nie było odpowiednie zastosowanie przepisów o decyzji do zaskarżonego postanowienia, a właśnie postanowienie jest przedmiotem skargi. Prawidłowo Sąd I.instancji stanął na stanowisku, że art.110 K.p.a. skutkuje związaniem organu decyzją od chwili jej wydania (doręczenia lub ustnego ogłoszenia). Jeżeli więc wydając postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo oceniło dopuszczalność jego wydania z uwagi na wymienioną decyzję, to zostały ewentualne naruszone przepisy o wydawaniu postanowienia, ale tych skarga kasacyjna nie wskazała. W konsekwencji nie może być też uwzględniony zarzut naruszenia artykułów 6 i 15 K.p.a. C. Ani Sąd I. instancji, ani orzekający obecnie Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje normatywnego znaczenia art.8 K.p.a. Natomiast nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenie tego przepisu może być samodzielną (a tym bardziej- wyłączną) podstawą kasacyjną i podstawą uchylenia postanowienia. Naruszenie zaufania strony będzie konsekwencją nieprawidłowego działania organu. Dlatego naruszenie art.8 K.p.a. może być jedynie wzmocnieniem zasadniczego zarzutu, wskazującego naruszenie bardziej szczegółowych obowiązków organu administracyjnego. Tymczasem takich szczegółowych i uwzględnionych przez NSA zarzutów nie ma w skardze kasacyjnej. D. Zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. nie może być przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż wzmianka art.10 K.p.a. w uzasadnieniu wyroku nie miała wpływu na wynik postępowania choćby z tego powodu, że Sąd I. instancji nie jest związany zarzutami ani podstawami skargi (art.134 § 1 P.p.s.a. ). E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.