II GSK 391/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2525/08 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem, zaskarżonym skargą kasacyjną, oddalił skargę B. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 2 maja 2007 r. B. W. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w P. z wnioskiem kontynuacyjnym o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych. Wnioskodawca zadeklarował pakiet: rolnictwo zrównoważone na powierzchni 90,58 ha, utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant łąki dwukośne na powierzchni 9,3 ha, ochrona gleb i wód wariant międzyplon ścierniskowy na powierzchni 53,59 ha. Pismem z dnia 26 czerwca 2007 r. organ wezwał skarżącego m.in. do złożenia wyjaśnień dotyczących działki ewidencyjnej [...] (powierzchnia 28, 09 ha) oraz [...] (powierzchnia 4, 18 ha), co, do których postanowieniem z dnia 11 maja 2007 r. Sąd Rejonowy w B. przysądził własność w wyniku licytacji, na rzecz D. W., który również złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący poinformował, iż od dnia 11 maja 2007 r. nie jest właścicielem działek ewidencyjnych [...] oraz [...] i wniósł o wycofanie tych działek z jego programu rolnośrodowiskowego. Następnie skarżący poinformował organ, iż skoro D. W., nie uregulował praw własności, to nadal on jest właścicielem wymienionych działek ewidencyjnych i zamierza realizować podjęte zobowiązanie. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania B. W. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż w gospodarstwie beneficjenta została przeprowadzona kontrola, która wykazała rozbieżności między deklarowanymi powierzchniami działek, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli. Organ powołując się na art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm., zwanego dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004) stwierdził, iż różnica między obszarem zadeklarowanym, a obszarem zatwierdzonym wynosiła ponad 20% i w związku z tym odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego dowodów na posiadanie spornych obszarów działek ewidencyjnych [...] oraz [...] w postaci pokwitowania wpłaty podatku rolnego z dnia [...] grudnia 2007 r., wystawionego przez Urząd Gminy w B., oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 grudnia 2007 r., gdzie widniało nazwisko B. W. organ wskazał, że nie przedstawiały one w kontekście postanowienia Sądu z dnia 11 maja 2007 r. dowodu na podstawie, którego należałoby stwierdzić, że te działki były w posiadaniu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę B. W. podał, że przesłanki przyznawania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych określa m.in. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Z treści art. 5 ust. 1a) ww. ustawy Sąd wywiódł, że pomoc ta udzielana jest na wniosek producenta rolnego w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub grupy producentów rolnych. Z kolei w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) producent rolny definiowany jest jako posiadacz gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 3). Za zasadniczą kwestię w sprawie Sąd uznał więc ustalenie, czy skarżący był faktycznym posiadaczem działek o nr [...] i [...]. W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Wskazał, że po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia 11 maja 2007 r., D. W. stał się właścicielem spornych nieruchomości, a m.in. ze względu na fakt, iż obsiał ok. 26 ha gruntu łubinem, Sąd uznał, że to on w momencie dokonywania tych czynności był posiadaczem zależnym spornych gruntów, który miał prawo do wnioskowanych płatności. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących niemożności realizowania zobowiązań na skutek wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych Sąd zauważył, iż pozbawienie własności na skutek przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego nie mogło zostać uznane za okoliczność wystąpienia siły wyższej, gdzie można odstąpić od nałożenia na beneficjenta sankcji. Zgodnie z art. 40 pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21.10.2003 r, s.1, zwanego dalej Rozporządzeniem Nr 1782/2003) do przykładów sił wyższej zaliczyć można przypadki losowe takie jak śmierć rolnika; długookresowa niezdolność rolnika do pracy; poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku; epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza. II W skardze kasacyjnej B. W. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne uznanie, iż utrata przez skarżącego na skutek postanowienia Sądu wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, własności części gruntów zgłoszonych do dopłat, nie jest wyjątkową okolicznością w rozumieniu art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. Nr L 270 z 21 października 2003 r., s. 1) i art. 50 ust. 7 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników i pomimo, iż strona nie była w stanie spełnić swoich zobowiązań w wyniku wyjątkowych okoliczności, jaką jest utrata własności w następstwie orzeczenia sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, iż utrata własności w postępowaniu egzekucyjnym nie jest normalnym sposobem wyzbycia się własności nieruchomości. Formalizm tego postępowania i rozciągnięcie jego przebiegu na dłuższy okres nie uzasadniają przypisania stronie zawinienia w zakresie utraty gruntów kwalifikujących do otrzymania tej płatności i przeszacowania ich obszaru na etapie składnia wniosku o płatność oraz wprowadzenia w błąd organ przyznający tę płatność. Nadto Sąd błędnie zinterpretował art. 40 pkt 4 Rozporządzenia Nr 1782/2003, albowiem wymienione w tym przepisie sytuacje nie mają charakteru enumeratywnego, lecz przykładowy i takie zdarzenie jak utrata własności poprzez orzeczenie sądu o przysądzeniu własności w postępowaniu egzekucyjnym kwalifikuje się pod nadzwyczajną okoliczność, o której mowa w tym przepisie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej, wyrażona w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a). Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 50 ust. 7 Rozporządzenia Nr 796/2004. Ponieważ skarga kasacyjna została oparta na podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię polega na mylnym zrozumieniu przepisu i może nastąpić w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej. Z treści zarówno zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, że skarżący uważa, że doszło do błędu subsumpcji w zakresie obu powołanych przepisów wspólnotowych poprzez "błędne uznanie, że utrata przez skarżącego na skutek postanowienia egzekucyjnego, własności części gruntów zgłoszonych do dopłat, nie jest wyjątkową okolicznością". Tak określona podstawa skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiona z dwóch powodów. Po pierwsze, w postępowaniu o udzielenie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych regulowanym przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej nie ma znaczenia prawnego własność gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące m.in.: wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (art. 1 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 5 ust. 1a) tej ustawy, pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy producentem rolnym jest, stosownie do art. 3 pkt 3 ppkt a) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, posiadacz gospodarstwa rolnego. Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że posiadaczem gospodarstwa rolnego w odniesieniu do działania polegającego na realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest producent rolny, który faktycznie realizuje program rolnośrodowiskowy. Zaprezentowana wykładnia pozostaje w zgodzie z ideą płatności wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników dotyczącej, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Z tych powodów utrata prawa własności, obojętnie z jakiej przyczyny, nie ma znaczenia w sprawie. Istotne jest, bowiem to, czy skarżący w roku objętym wnioskiem kontynuacyjnym realizował na spornych działkach program rolnośrodowiskowy. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że inny producent rolny skutecznie ubiegał się o płatności do tych działek. Sąd I instancji podzielił wnioski płynące z ustaleń faktycznych organu, a skarga kasacyjna tej oceny Sądu nie kwestionuje. Zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony także z tego powodu, że powołane w nim przepisy prawa wspólnotowego nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania. Zarówno, bowiem art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1782/2003 jak i art. 50 ust. 7 Rozporządzenia Nr 796/2004 regulują zupełnie inne kwestie prawne. Przypomnieć, zatem należy, że odmowa przyznania skarżącemu płatności była następstwem tego, że skarżący we wniosku zadeklarował obszar o ponad 20% większy od obszaru stwierdzonego. Zgodnie z art. 51 ust.1 Rozporządzenia Nr 796/2004 w takiej sytuacji, organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności. Przepisy Rozporządzenia przewidują wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń, przy czym w zakresie objętym wyłączeniem wynikającym z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia, kwestie te unormował art. 68. W myśl tego przepisu obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Z kolei zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu, co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Tak, więc w sytuacji rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym we wniosku a stanem rzeczywistym, o której stanowi art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Nr 796/2004, stosowanie obniżek i wyłączeń mogło nastąpić przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 68 tego Rozporządzenia. Powołany natomiast w skardze kasacyjnej art. 50 ust. 7 Rozporządzenia Nr 796/2004, tak jak i poprzednie jednostki redakcyjne tego przepisu, reguluje kwestie podstawy obliczenia w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów, a nie zagadnienie obniżek i wyłączeń. Stosownie do treści tego przepisu, jeśli rolnik nie był w stanie spełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, zgodnie z rozumieniem art. 72, zachowuje swoje prawo do pomocy do obszaru kwalifikowalnego w czasie wystąpienia zdarzenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Powołany w art. 50 ust. 7 przepis art. 72 stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Z treści zacytowanych przepisów wynika, że w sytuacji wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności uniemożliwiających spełnienie zobowiązań, i zgłoszenia tego faktu w odpowiednim trybie w terminie dziesięciu dni od ustania tych okoliczności, rolnik zachowuje prawo do pomocy dla całego obszaru kwalifikowalnego. Omówione przepisy miałyby zatem zastosowanie w odniesieniu do przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wówczas, gdyby w trakcie realizacji przedsięwzięcia wystąpiła przeszkoda w jego realizacji, przykładowo wymieniona w art. 40 ust. 4 Rozporządzenia Nr 1782/2003, zgłoszona organowi w terminie 10 dni od dnia jej ustania. Ta usprawiedliwiona, przejściowa przeszkoda uniemożliwiająca realizację planu w ramach zgłoszonych pakietów, mocą art. 50 ust. 7 Rozporządzenia Nr 796/2003 nie wpłynęłaby na obliczenia kwoty pomocy w stosunku do obszaru zadeklarowanego. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, a tym samym powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły mieć w niej zastosowania. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.