II SA/Op 238/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. i J. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...]., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...], Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r., Nr [...], o ustaleniu na rzecz Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie działek nr A, nr B, nr C i nr D z kart mapy [...] obrębu [...], położonych w O. przy ul. [...]. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z wniosku skarżących w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu 27 kwietnia 2005 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Opola wniosek Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu Decyzją z dnia 28 września 2005 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, ustalono dla Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie działek nr A, nr B, nr C i nr D z karty mapy [...] obrębu [...], położonych w O. przy ul. [...]. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu podając motywy rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż teren inwestycji położony jest na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto, iż planowana zabudowa jest zgodna z warunkami i zasadami zagospodarowania terenu. W myśl natomiast art. 53 ust. 4 w/w ustawy decyzja uzgodniona została z Marszałkiem Województwa Opolskiego, który w tym przedmiocie wydał stosowne postanowienie w dniu 14 września 2005 r. Odnosząc się do przeprowadzonego w sprawie postępowania nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko odnotowano z kolei, iż w związku ze zmianą regulacji dotyczących postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), zgodnie z nową procedurą, za milczącą zgodą, inwestora nie kontynuowano w ramach niniejszej sprawy, postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W dniu 28 września 2005 r. obwieszczenie o wydaniu decyzji wraz z informacją o możliwości zapoznania się z treścią decyzji zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola, prowadzonym w formie elektronicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. E. i J. G. wnieśli za pośrednictwem Urzędu Miasta Opola do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie działek nr A, nr B, nr C i nr D z karty mapy [...] obrębu [...], położonych w O. przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia 26 czerwca 2006 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 28 września 2005 r., Nr [...], E. i J. G. na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. zarzucili przedmiotowej decyzji nieważności, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym wnioskodawcy formułując zarzuty wskazali, jako rażące naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji na podstawie niekompletnego i wewnętrznie sprzecznego wniosku inwestora, a to z uwagi na niewypełnienie rubryki dotyczącej zakresu oddziaływania inwestycji, nieoznaczenie tego obszaru na załączonej mapie oraz przedłożenie niekompletnej informacji terenowo – prawnej, która ograniczona została do działek przeznaczonych pod realizację inwestycji. W dniu 20 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało E. i J. G. o wskazanie interesu prawnego do występowania jako strona postępowania, poprzez przesłanie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki (działek) sąsiadującej z terenem objętym zakwestionowaną decyzją. W odpowiedzi, wnioskodawcy przesłali organowi odpis z księgi wieczystej. Pismem z dnia 7 listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 36 K.p.a. poinformowało E. i J. G., że rozpatrzenie sprawy z ich wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nastąpi po zakończeniu w przedmiotowej sprawie postępowania wznowieniowego. Ponawiając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 września 2006 r., wnioskodawcy w odniesieniu do wniosku inwestora stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji dodatkowo podnieśli, iż został on podpisany przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji, a załączony do niego wypis z rejestru gruntów nie zawierał informacji dotyczących właścicieli działek sąsiednich. Wskazali również, że odstępując od żądania uzupełnienia wniosku o informacje dotyczące właścicieli nieruchomości sąsiednich, organ odstąpił od obowiązku ustalenia stron postępowania. Uznając za stronę postępowania jedynie inwestora pozbawił zaś tym samym inne strony możliwości zapoznania się z tym wnioskiem. W odniesieniu do spornej decyzji podnieśli, że: nie wskazano w niej obszaru oddziaływania inwestycji, co jest wymagane w świetle art. 54 ust. 3 w nawiązaniu do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uzasadnieniu zawarto nieprawdziwe twierdzenia dotyczące stron postępowania oraz pominięto w nim kluczowe fakty dotyczące przeznaczenia spornego terenu w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego, które znane są organowi z urzędu, co narusza art. 7 i art. 9 K.p.a. W dniu 23 października 2007 r. organ wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W kolejnym piśmie z dnia 22 listopada 2007 r., uzupełniając ponownie zarzuty nieważnościowe E. i J. G. podnieśli, że wszczęcie postępowania w oparciu o niekompletny wniosek inwestora uniemożliwiło ujawnienie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w postaci oznaczenia granic obszaru oddziaływania inwestycji i określenia charakterystycznych parametrów technicznych, a także danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Ponadto, w ich ocenie, wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, stwarzając trwałe zagrożenie dla zdrowia ludzi wywołane przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu. Przede wszystkim jednak decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Jak podnieśli, przyjęty I wariant inwestycji w opinii biegłego uznany został za najbardziej niekorzystny i niemożliwy do zrealizowania. Dodatkowo też, jako jedyny wymaga utworzenia na przyległych terenach mieszkaniowych obszaru ograniczonego użytkowania i został oprotestowany przez lokalną społeczność. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r., Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż od daty doręczenia stronom kwestionowanej decyzji oraz obwieszczenia upłynęło ponad 12 miesięcy, co w świetle art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyni niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 września 2005 r. Z tego też względu dokonywane ustalenia wad decyzji, stosownie do art. 158 § 2 K.p.a., ograniczone było tym warunkiem. Podnosił nadto organ, iż badaniu nie podlegała legitymacja procesowa E. i J. I., gdyż okoliczność ta badana była w postępowaniu wznowieniowym i w tym zakresie organ posiada wiedzę z urzędu. Odnosząc się do oceny legalności kwestionowanej decyzji w kontekście przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. w pierwszej kolejności organ w zakresie zarzutów uznał, iż nie zaistniała w sprawie okoliczność określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, iż planowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zaliczanym w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wobec braku na tym terenie planu miejscowego istniała podstaw prawna do wydania decyzji w trybie wskazanym w kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej. Organ przyznając, iż faktycznie we wniosku inwestor nie określił jakim kolorem na mapie zaznaczony będzie obszar oddziaływania inwestycji, a organ I instancji nie wezwał go do uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., skład kolegium uznał, iż okoliczności te nie mieszczą się w kategorii rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie wyjaśnił, iż dla przedmiotowej inwestycji określenie obszaru jej oddziaływania uwarunkowane było przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko co powodowało, że na etapie składania wniosku dane takie nie mogły być zweryfikowane. Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), w związku z milczącą zgodą inwestora, procedura w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, przesunięta została na etap – przed wydaniem pozwolenia na budowę. Przesunięcie postępowania w tym przedmiocie na późniejszy termin nie wyczerpywało jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 52 ust. 2 lit. c o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, z powodu obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, inwestor nie był zobligowany do umieszczenia we wniosku informacji określających wpływ inwestycji na środowisko oraz określenia charakterystycznych parametrów technicznych. Pomimo tego, wniosek zawierał jednak częściowe informacje dotyczące tych kwestii. W ocenie organu rażącego naruszenia prawa nie stanowiło również zainicjowanie postępowania przed organem I instancji z wniosku podpisanego przez zastępcę dyrektora ds. eksploatacyjno – technicznych, który nie przedłożył umocowania do składania oświadczeń woli w imieniu organu reprezentującego zakład będący inwestorem. Skład kolegium wyjaśnił, iż wprawdzie w myśl art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) organem reprezentującym zakład opieki zdrowotnej jest kierownik tego zakładu, jednak regulamin organizacyjny inwestora określa, że dopuszczalne jest upoważnienie dyrektora do załatwiania określonych spraw w jego imieniu przez zastępców, w tym zastępcę ds. eksploatacyjno – technicznych. O ile zatem organ prowadzący postępowanie winien był wezwać do przedłożenia umocowania dla podpisującego wniosek zastępcy dyrektora, zaniechanie w tym zakresie ocenić należy w kategoriach zgodności podjętych działań z interesem strony. Wobec zaś okoliczności, iż kierownik zakładu mając wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej nie zakwestionował wniesienia wniosku w jego imieniu, można przyjąć akceptację działań zastępcy przez kierownika, a przez to również domniemanie umocowania do złożenia wniosku. Ustosunkowując się do kolejnych przesłanek nieważności w kontekście podnoszonych zarzutów kolegium stwierdziło, iż decyzja objęta postępowaniem nie jest również dotknięta wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz wynikającą z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Stosownie do tego nie uznało za uzasadnione podnoszonych w tym zakresie odpowiednio okoliczności: nieprzeprowadzenia przed wydaniem decyzji postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz doprowadzenia w wyniku ewentualnej realizacji inwestycji do zagrożenia dla zdrowia mieszkańców domów położonych w strefie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Co do art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. zaznaczyło przy tym, że warunkiem jej zaistnienia jest przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia, która to okoliczność nie zachodzi w niniejszej sprawie. W odniesieniu do pozostałych przesłanek nieważnościowych, organ nie stwierdził także wadliwości decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., jak również powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazując z kolei na art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał prawidłowość doręczeń oraz obwieszczenia o decyzji. Wobec zaś niezaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. stwierdził brak podstaw prawnych do uznania, że decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. i E. G., kwestionując rozstrzygnięcie podnieśli, że uzasadnienie decyzji jest niepełne. W wielu przypadkach ustosunkowanie się organu do zarzutów jest powierzchowne, a w jednym nawet niezgodne z K.p.a. Wskazując w tym zakresie na brak konkretnych wyjaśnień, odwołujący powtórzyli argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, co do braku na wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania jednostki ubiegającej się o jej wydanie. W związku z tym zakwestionowali także stanowisko SKO odnoszące się do przyjęcia domniemania podpisania wniosku przez osobę uprawnioną oraz nie uznania za rażące naruszenie prawa braku wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Powołując art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący stwierdzili z kolei, iż w ich ocenie nie upłynął w sprawie 12 – miesięczny okres zabraniający stwierdzić nieważność decyzji, a to dlatego że organ wszczął postępowanie przed upływem tego okresu. Ponadto dowołujący wskazali, że do obowiązków organu II instancji należy badanie legalności decyzji administracyjnej z urzędu niezależnie od ewentualnych wniosków stron. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przyjmując brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W kwestii prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powołał wcześniejszą argumentację. Odnosząc się z kolei do zgłoszonych zarzutów, w pierwszej kolejności stwierdził, że podpisany pod wnioskiem wszczynającym postępowanie legalizacyjne zastępca dyrektora, umocowany był do działania w imieniu strony na podstawie ogólnego, imiennego upoważnienia udzielonego przez dyrektora. Wskazał, że wprawdzie rzeczone pełnomocnictwo winno być dołączone do akt, a niepodjęcie przez organ, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., działań zmierzających do uzupełnienia braków w tym zakresie, stanowiło naruszenie prawa, jednak zdaniem kolegium naruszenie to nie było rażące. Powołując orzecznictwo sądowe skład kolegium stanął na stanowisku, że między naruszeniem prawa, a rozstrzygnięciem musi istnieć związek przyczynowy, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcie byłaby inna. W niniejszej zaś sprawie uchybienia zaistniałe na etapie wszczęcia postępowania, nie spowodowały żadnych negatywnych konsekwencji w fazie orzekania. Organ dostrzegł, że przede wszystkim kwestionowana decyzja odpowiada regulacji art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za podlegającą ocenie z uwzględnieniem art. 53 ust. 1 tej ustawy, wprowadzającego uproszczony sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych, uznał przy tym wadliwość polegającą na nieoznaczeniu wszystkich stron decyzji i zamieszczeniu w jej rozdzielniku inwestora oraz Marszałka Województwa Opolskiego. Z uwagi na stwierdzenie braku przesłanek skutkujących nieważnością nie podjął też rozważań dotyczących instytucji przedawnienia. Odnosząc się natomiast do negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności – stanowiących podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, powołując się na regulacje art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 158 § 2 K.p.a. stwierdził, iż mają one wzmacniać pewność obrotu prawnego w procesie inwestycyjnym służącym spełnieniu celów publicznych. Złożenie zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej przed upływem ustawowego terminu nie przerywa jego biegu. Z tego też względu nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie termin ten jeszcze nie minął. Jednocześnie, uzasadnienia nie znajduje zarzut, że kolegium doprowadziło do jego przekroczenia. Jak wskazał organ, przy zachowaniu wymogów z art. 36 K.p.a. strona była bowiem informowana o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, a także dysponowała środkiem prawnym w postaci skargi na bezczynność organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. i J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r., a także zasądzenie w całości kosztów postępowania. Kwestionując rozstrzygnięcie oraz ocenę dokonaną przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, skarżący podtrzymali wszystkie zarzuty zgłaszane w toku postępowania administracyjnego. W szczególności zaś powtórzyli swoją argumentację co do zarzutów wydania decyzji na podstawie wniosku podpisanego przez osobę nie mającą umocowania do reprezentacji inwestora, wydania decyzji bez uzyskania wymaganych prawem uzgodnień i w oparciu o niekompletny wniosek. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego i materialnego. Dodatkowo też skarżący wskazali, że naruszając ich podstawowe prawa, od momentu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej organy prowadziły postępowanie tak, aby doprowadzić do realizacji inwestycji wbrew ich protestom. Jako przykład naruszeń skarżący powołali nieinformowanie ich przez kolegium o okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym o terminie przedawnienia orzekania o nieważności, prowadzenie postępowania tak aby termin ten minął. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 19 sierpnia 2008 r., skarżący wnieśli o uzupełnienie akt sprawy, poprzez załączenie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz załączenie akt administracyjnych sprawy o wznowienie tego postępowania. Wskazali, iż część dokumentów może być zgromadzona także w sprawie zawisłej przed sądem – sygn. akt II SA/Op 13/08, jednocześnie oznajmili, że w załączonych do przedmiotowej sprawy aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które nie były im udostępnione w postępowaniu przed SKO. Określając z kolei jako nowy dokument – kserokopię upoważnienia dla zastępcy dyrektora do spraw eksploatacyjno – technicznych do reprezentowania inwestora w sprawach eksploatacyjno – technicznych stwierdzili, że zarówno jego zakres, jak i fakt że ma ono formę kserokopii potwierdzają brak upoważnienia osoby podpisującej wniosek do reprezentowania inwestora w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W pismach z dnia 9 września 2008 r. (pismo organu) i z dnia 18 września 2008 r. (pismo skarżących) strony powtórzyły swoje stanowiska w kwestii umocowania osoby podpisującej wniosek o wydanie spornej decyzji do reprezentowania w tym zakresie inwestora, powołując przytaczane wcześniej, uzasadniające je argumenty. W dniu 30 września 2008 r. na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił o odroczeniu rozprawy, celem zwrócenia się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt administracyjnych, które przekazane zostały do tego sądu wraz z zażaleniem skarżących. Pismem z dnia 17 listopada 2008 r., odpowiedź na skargę złożył Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzkie Centrum Medyczne w Opolu. Wnosząc o oddalenie skargi strona stwierdziła, iż zarzuty skarżących nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednocześnie do pisma załączyła regulamin organizacyjny Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu. Będący także uczestnikiem postępowania – Marszałek Województwa Opolskiego, odpowiedział na skargę pismem z dnia 18 listopada 2008 r. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne organ ten podzielił stanowisko prezentowane w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu i wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się przy tym do wynikającej z przepisów prawa konieczności uzgodnienia z nim projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podniósł, iż w tym zakresie wydał postanowienie z dnia 14 września 2005 r., które doręczone zostało zgodnie z regulacją art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, stanowiącym o zawiadomieniu inwestora, właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, na której lokalizowana jest inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jedynie wówczas gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509 ze zm.)- zwanej K.p.a. lub w innych przepisach. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby dotknięta była ona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., powodującą jej nieważność, jak również aby wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Z tego też względu, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja wydana na skutek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na tryb kontrolowanego postępowania od razu też należy zastrzec, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie nie była ocena merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji, lecz kwestie dotyczące zaistnienia bądź nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Wskazać wszak trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wydana w niej decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji przekazuje bowiem sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał. Ten zaś w razie potrzeby uprawniony jest dopiero do ponownego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Stosownie do tego zauważyć też trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie kończy się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto decyzję objętą trybem stwierdzenia nieważności. Służby ono ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym dostrzec należy, że przesłanki te dotyczą wadliwości decyzji, a nie wadliwości postępowania w którym decyzję tę podjęto. Wadliwości postępowania stanowić może bowiem podstawę do jego wznowienia. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest decyzją wydaną w nowej sprawie administracyjnej, w której to postępowanie i dokonywane w nim ustalenia dotyczą tylko i wyłącznie przyczyn ewentualnego zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Z tego też względu w niniejszym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do dokonywania, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy o wydanie na rzecz Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego, oceny postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie. Ocena dokonana w zakresie, objętego niniejszym postępowaniem, trybu nieważnościowego wykazała natomiast, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności stanowiące postawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżących decyzji lokalizacyjnej. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten określa w sposób wyczerpujący podstawy nieważności, co oznacza, iż brak jest możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, a ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności stosowane winny być dosłownie, a nawet ścieśniająco. Nie są one też oparte na swobodnym uznaniu organu lub Sądu i stąd też muszą wystąpić w sposób niewątpliwy i musi być nimi dotknięta decyzja, a nie samo postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 K.p.a. kończy się ono wydaniem decyzji, przy czym decyzja stwierdzająca nieważność zostaje wydana jedynie w wyniku ustalenia istnienia co najmniej jednej z pozytywnych przesłanek ustalonych w art. 156 § 1 K.p.a. i braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bądź które wynikają z przepisów szczególnych. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 K.p.a., wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Co więcej wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy podmiotowe stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo wszczęło postępowanie, o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej na rzecz Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu lokalizację inwestycji celu publicznego, uznając za podstawę wszczęcia postępowania wniosek skarżących. W piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r., dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, skarżący wyraźnie podnieśli bowiem, co do kwestionowanej decyzji zarzut nieważności. Następnie też zarzut ten, jako dotyczący rażącego naruszenia prawa formułowany był i uzasadniany w kolejnych ich pismach kierowanych do organu. Zatem na mocy art. 157 § 2 K.p.a. organ obowiązany był wszcząć postępowanie nieważnościowe przyjmując jako podstawę wszczęcia wniosek strony. Fakt, iż przepisy prawa nie formułują wobec takiego wniosku żadnych szczególnych wymagań przesądza o tym, iż nie musiał ono posiadać szczególnej formy i do jego złożenia wystarczającym było podniesienie samego zarzuty nieważności decyzji. To z kolei obligowało organ właściwy w tym przedmiocie do dokonania ustaleń, a następnie oceny jedynie w odniesieniu do przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Jak już wcześniej wskazano, w postępowaniu nieważnościowym, które co należy podkreślić nie jest konkurencyjnym wobec postępowania o wznowienie mającego za zadanie zbadanie okoliczności związanych z wadliwością postępowania a nie decyzji, okoliczności faktyczne podlegać mogą bowiem ocenie tylko w odniesieniu do ustawowych podstaw stwierdzenia nieważności. Wobec zakresu art. 156 § 1 K.p.a. uznać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co związane jest z dokonaniem ustaleń oraz oceną wszystkich ustawowych przesłanek nieważności decyzji, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie też, jako prawidłowe przyjąć należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Na pełną akceptację zasługuje przy tym również prezentowana w zaskarżonej decyzji ocena organu, która w ocenie Sądu dokonana została w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych dotyczących spornej inwestycji. Podstawę prawną wydania kwestionowanej przez skarżących decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ustalającego kompetencję organu do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w pierwszej kolejności nie można było uznać, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Na mocy powołanej regulacji organem uprawnionym do wydania przedmiotowej decyzji był bowiem bezsprzecznie Prezydent Miasta Opola. Z tego też względu, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w sprawie objętej postępowaniem nieważnościowym nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Podstawę prawną podjęcia rozstrzygnięcia o lokalizacji inwestycji, stanowił z kolei art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy, które to regulacje przesądzały o uznaniu braku podstaw do przyjęcia wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przede wszystkim jednak, wobec zarzutów skargi odnoszących się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podzielić należy stanowisko i ocenę składu kolegium, co do braku przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić przyjdzie, iż jako określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności, występuje ona wówczas, gdy czynności organów administracji publicznej zmierzające do wydania decyzji oraz sposób załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie treści przepisów regulujących stan prawny sprawy, których to treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona, przy czym skutków tego naruszenia nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Na gruncie niniejszej sprawy, w tym zakresie w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że badana decyzja lokalizacyjna spełniała wszelkie przewidziane dla niej w przepisach prawa wymogi. Posiadała zarówno część tekstową, jak i graficzną. Stosownie do art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określała: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie: - warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, - warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, oraz w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych określała, że zarówno projekt budowlany jak i inwestycja musi spełniać wymagania zawarte m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Jednocześnie też, w myśl art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na stanowiącej część graficzną decyzji mapie, która zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 sporządzona została w skali 1:500, wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Wobec prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, nie sposób przy tym uznać jako przyczyny wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, wskazanej w skardze okoliczności podjęcia decyzji w oparciu o wniosek niespełniający wymogów art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie jak słusznie zauważyli skarżący, w aktach brak jest przy wniosku o wszczęcie postępowania mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, niemniej jednak właściwa mapa załączona została do decyzji i stanowi ona jej integralną część. Z tego też względu w zakresie kontroli legalności decyzji, a nie wniosku o wszczęcie postępowania, okoliczność ta nie mogła stanowić w postępowaniu nieważnościowym przyczyny wydania decyzji z rażącym naruszeniem praw. Nie miało ona wszak wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy również, iż wskazany brak wniosku bez wątpienia skutkował koniecznością podjęcia przez organ prowadzący postępowanie, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. działań zmierzających do jego usunięcia. Jednakże ich niepodjęcie, choć naruszające prawo, nie stanowiło o jego naruszeniu w sposób rażący, a to z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy tym naruszeniem prawa, a sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Za rażące naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na legalność decyzji, nie sposób również uznać nieuzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. braku wniosku w postaci nie załączenia do niego pełnomocnictwa. W świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, a znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych dotyczących spornej inwestycji, uznać bowiem należało, że wniosek złożony został przez osobę posiadającą umocowanie do reprezentowania wnioskodawcy. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek podpisany został przez zastępcę dyrektora ds. eksploatacyjno – technicznych. Zgodnie natomiast ze statutem oraz na mocy regulaminu organizacyjnego zakładu, dyrektor reprezentujący jednostkę, mógł upoważnić swoich zastępców do załatwiania spraw w jego imieniu. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, iż upoważnienie takie dla zastępcy dyrektora ds. eksploatacyjno – technicznych, wystawione zostało już w dniu 15 lutego 2005 r., a więc zdecydowanie wcześniej niż data złożenia wniosku Stosownie do tego, w świetle faktycznego udzielenia pełnomocnictwa nie możliwym było uznanie, że jego brak w aktach administracyjnych, przesadzał o braku umocowania do złożenia wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć wszak należy, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 K.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 kpa stanowi tylko inne uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na ważność dokonanej czynności i wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Z tego też względu nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że fizyczny brak pełnomocnictwa w aktach stanowił przyczynę rażącego naruszenia prawa. W świetle okoliczności złożenia wniosku nie sposób natomiast uznać za zasadny zarzutu skargi, wszczęcia postępowania z urzędu, co w rażący sposób naruszałoby zasadę z art. 52 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec zaś braku okoliczności mogących stanowić pozostałe przyczyny nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. przyjąć należało, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Nie sposób przy tym w ocenie Sądu zgodzić się ze skarżącymi, że w postępowaniu tym nie pouczając ich o treści art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, przy czym art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 9 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzec w tym zakresie trzeba, że wobec skorzystania przez skarżących z trybu stwierdzenia nieważności, pouczenie to było zbędne. Skoro zaś w postępowaniu tym stwierdzono, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji nie zaistniała żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, okoliczność takiego pouczenia i tak nie mogłaby mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Ustosunkowując się do treści skargi odnotować dodatkowo też należy, że przyczyny nieważności decyzji lokalizacyjnej nie mogły stanowić również, na co wskazali skarżący, okoliczności wydania decyzji bez uzyskania wymaganych prawem uzgodnień bądź niedoręczenia postanowienia o uzgodnieniu wszystkim stronom postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 K.p.a. mogą one bowiem uzasadniać jedynie wznowienie postępowania i jako przesłanki weryfikacji decyzji w tym trybie, w ramach tego postępowania są badane. Co zaś się tyczy określenia zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz konieczności przedstawienia wymaganej oceny jej wpływu na środowisko, podzielić należy stanowisko organu, że okoliczności te podlegają badaniu w postępowaniu odrębnym od tego, w którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna, poprzedzającym postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę tj. w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Tym samym też, jako podlegające ocenie po zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostają bez wpływu na ocenę decyzji lokalizacyjnej w trybie stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a skargę oddalono.