II GSK 318/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1390/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od "A. M. S." S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1390/07 uwzględnił skargę "A. M. S." S.A. z siedzibą w P. (dalej zwaną skarżącą) i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 1 września 2006 r. "A. M. S." S.A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie na okres 18 miesięcy decyzji dotyczącej posadowienia dwustronnej konstrukcji reklamowej przy ul. [...] w rejonie ogródków działkowych w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Zarząd Dróg Miejskich, działając w imieniu Prezydenta [...] W., odmówił wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie ogródków działkowych w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa, gdyż odległość tej reklamy od krawędzi jezdni jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a ponadto funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu nośnika reklamowego skierowanego do kierowców będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego, którego pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt administracyjnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwoliło na zajęcie pasa drogowego od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r., ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego i opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz zobowiązało skarżącą do uiszczenia opłaty na rachunek Zarządu Dróg Miejskich. Jednocześnie odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ogródków działkowych od dnia 6 lipca 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł na tę decyzję pełnomocnik spółki i dołączył do skargi poświadczoną przez siebie kopię pełnomocnictwa wystawionego przez "A. M. S." S.A. dnia 1 lipca 2004 r. "do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Sąd zażądał od organu informacji, czy pełnomocnictwo znajdowało się w dyspozycji SKO. Organ wyjaśnił, że z urzędu zna fakt posiadania pełnomocnictwa przez radcę prawnego, który wniósł odwołanie, bowiem składał on w imieniu spółki wiele odwołań i zawsze dołączał poświadczoną za zgodność kopię pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że SKO wystąpiło w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej, a zatem koniecznym stało się stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ decyzji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa), a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa). Natomiast zgodnie z art. 33 § 4 kpa w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Jeżeli odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, to winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Zdaniem Sądu I instancji, gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo to uzna za odwołanie i rozpozna, to wówczas organ występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej, a decyzja wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. złożyła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, przy czym do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo. Organ nie wezwał do złożenia pełnomocnictwa, ani do podpisania odwołania przez stronę. Wbrew twierdzeniom SKO, organ ten nie mógł zrezygnować z pełnomocnictwa, gdy z urzędu wiedział, iż dany pełnomocnik reprezentuje stronę w innych postępowaniach rodzajowo podobnych, bowiem odnoszące się do pełnomocnictwa przepisy kpa nie przewidują takiej sytuacji. Do czasu uzupełnienia braków formalnych organ nie był władny do występowania w charakterze organu odwoławczego i rozpoznania odwołania, a rozpoznając odwołanie SKO działało bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy wydana przez ten organ decyzja podlegała usunięciu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. SKO oparło skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art.174 p.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1, naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 103 i art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2007 r., oraz 2. na odstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kpa nie są kompletne, zatem odnośnie tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zasady te wskazują, że w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę, a potwierdzenie to ma charakter uniwersalny, tj. obejmuje formę, termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. W przedmiotowej sprawie działanie radcy prawnego i stanowisko zawarte w odwołaniu zostały potwierdzone w postaci pełnomocnictwa dołączonego do skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Z jego treści wynika, że radca prawny posiada pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania skarżącej spółki we wszystkich postępowaniach administracyjnych oraz przed wszystkimi sądami administracyjnymi. Oznacza to, że był i jest uprawniony do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji powinien był rozpatrzeć dołączone do skargi pełnomocnictwo w kontekście art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu wziąć pod uwagę jego zakres oraz ocenić istnienie umocowania pełnomocnika do działania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Brak tego działania Sądu I instancji miał istotny wpływ na wynik sprawy. "A. M. S." S.A. z siedzibą w P. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna spełnia wskazane wymagania ustawowe. Została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 p.1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 p.2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Nie jest trafny pierwszy zarzut kasacji naruszenia prawa materialnego, tj. art.103 kc i 104 kc. W sprawie niniejszej wskazane przepisy prawa materialnego nie miały zastosowania, bowiem nie występował problem skuteczności potwierdzenia czynności przez podmiot, w imieniu którego czynność została dokonana, ani też problem zgody adresata jednostronnej czynności prawnej na działanie pełnomocnika bez umocowania. Należy też zwrócić uwagę, że w toku sprawy na żadnym jej etapie ani “A. M. S." S.A. (strona), ani organ nie podnosiły braku umocowania pełnomocnika i nie kwestionowały dokonanych przez niego czynności. Na żadnym etapie postępowania nie doszło także do potwierdzenia przez mocodawcę czynności pełnomocnika dokonanej bez umocowania. Nie było więc potrzeby, ani możliwości odwoływania się do art. 103 kc i 104 kc dla oceny prawidłowości i skuteczności potwierdzenia czynności przez mocodawcę, gdyż takie potwierdzenie nie miało miejsca. Zasadny jest natomiast drugi zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego, tj. art.106 § 3 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 32 kpa czynności procesowe dokonywane są przez stronę a nie przez jej pełnomocnika, a występowanie w postępowaniu pełnomocnika oznacza jedynie, że strona podejmuje działania zastępując się pełnomocnikiem. W sprawie niniejszej problem prawny polega na prawidłowym ustaleniu, czy w sytuacji, kiedy w aktach administracyjnych brak dokumentu pełnomocnictwa zawsze należy uznać, że odwołanie wniesione było przez osobę, która nie była pełnomocnikiem, nawet jeżeli właściwy dokument istnieje, a jego prawidłowość i rzetelność nie jest kwestionowana. Stan faktyczny jest niesporny: w postępowaniu administracyjnym radca prawny z naruszeniem art. 33 § 3 kpa nie dołączył pełnomocnictwa do wniesionego odwołania, a organ odwoławczy (SKO) nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 kpa i nie wezwał do uzupełnienia braku formalnego, a mimo to i mimo braku dokumentu pełnomocnictwa w aktach - rozpoznał odwołanie wniesione w imieniu strony. Naruszenie prawa procesowego przez pełnomocnika i przez organ odwoławczy jest oczywiste i nie budzi żadnych wątpliwości, bowiem radca prawny, mający obowiązek dołączyć pełnomocnictwo do składanego odwołania, nie dołączył go, zaś organ mający obowiązek podjęcia działań dla uzupełnienia tego braku formalnego, nie zastosował wymaganej prawem procedury, a następnie mimo istnienia nieuzupełnionego braku formalnego, podjął działanie w sprawie i rozpoznał odwołanie. Jednocześnie jest niesporne, że do skargi na decyzję wydaną przez organ II instancji dołączony został dokument pełnomocnictwa prawidłowo sporządzony przez stronę - "A. M. S." S.A., pochodzący z daty przed wszczęciem postępowania administracyjnego, upoważniający wymienionego w nim radcę prawnego do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono postępowanie administracyjne w sprawie i postępowanie sądowe. Ani rzetelność dokumentu, ani zawarte w nim oświadczenie reprezentowanego nie były kwestionowane. Skoro dokument pełnomocnictwa został dołączony do akt sądowych, a jego treść dotyczy nie tylko postępowania sądowego, ale odnosi się również do okoliczności budzących wątpliwości, a istotnych, tj. istnienia umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym, Sąd powinien dopuścić dowód z tego dokumentu w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. oraz rozważyć wnikliwie w uzasadnieniu wyroku jego znaczenie dla stwierdzenia, czy radca prawny wnoszący odwołanie, w czasie kiedy je wnosił był umocowany do dokonania tej czynności. Dopiero odpowiedź na to pytanie pozwoli Sądowi ocenić, czy radca prawny działał bez umocowania, czyli nie był reprezentantem strony i nie mógł podejmować czynności, która wywierałaby skutki prawne dla strony, czy też był umocowany do podejmowania czynności za stronę, ale doszło do uchybień procesowych skutkujących brakiem w aktach stosownego dokumentu. Zgodnie z art.106 § 3 p.p.s.a. “Sąd może z urzędu /.../ przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Takie sformułowanie ustawowe oznacza, że dopuszczenie dowodu z dokumentu, który przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem Sądu (por. m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1695/06, LEX nr 347777; z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 261/06, LEX nr 307513). W sprawie niniejszej dokument znajdował się w aktach sądowych, zatem obowiązkiem Sądu było dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, skoro wątpliwość dotyczyła umocowania radcy prawnego do reprezentowania strony, a jej rozstrzygnięcie miało istotne znaczenie dla sprawy. Uchybienie wskazanemu obowiązkowi stanowiło uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie rozważył w ogóle treści będącego w jego dyspozycji dokumentu pełnomocnictwa i nie rozważył jego znaczenia dla oceny, czy w postępowaniu administracyjnym radca prawny był umocowany, czy działał bez umocowania. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach i pominięcie jego treści w rozważaniach Sądu na temat ważności skarżonej decyzji stanowi uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że uchylenie zaskarżonego wyroku jest uzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd dopuści dowód ze znajdującego się w aktach dokumentu pełnomocnictwa i ponownie oceni, czy pełnomocnik nie był umocowany do reprezentowania strony i nie mógł wnieść skutecznie odwołania, czy też pełnomocnictwo, będące aktem woli strony udzielenia upoważnienia określonej osobie w określonym zakresie do jej reprezentowania, było udzielone, a jedynie dokument pełnomocnictwa nie został w należytym momencie dołączony do akt, co stanowiło uchybienie procesowe, jednak nie skutkujące uznaniem działania bez umocowania. Sąd weźmie pod uwagę, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 kc i 104 kc, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 kpa stanowi tylko inne uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na ważność dokonanej czynności i wynik sprawy. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 p.2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.