I OSK 678/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/07 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1770/07 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Zaskarżoną decyzją Minister Budownictwa, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia nabycia przez Miasto Poznań z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej geodezyjnie: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0360 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, jako własność M. Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wskazał, iż podstawą prawną decyzji Wojewody Wielkopolskiego stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 31 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Miasto Poznaniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości naruszała przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem organ nie ustalił, jaka cześć nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.. Podkreślił, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyr. NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). Minister Budownictwa nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia, albowiem w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2007 r. wskazał, jakie czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wskazania te w ocenie organu wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Pogląd ten Sąd podzielił. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał dostrzeżone zaniedbania w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji. Ponadto Minister Budownictwa przekazując sprawę wskazał Wojewodzie Wielkopolskiemu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Okolicznością o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy i faktycznie, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną, co jest niezbędne do ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 Przepisów wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołany przepis wskazuje normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Oznacza to, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowi własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, w tej dacie pozostaje we władaniu jednego tych podmiotów oraz w tej dacie jest to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Brak choćby jednej z wymienionych wyżej przesłanek wyklucza zaistnienie skutku prawnego wynikającego z dyspozycji art. 73 ust.1 cytowanej ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, nie została wyjaśniona kwestia mająca znaczenie w rozpoznaniu niniejszej sprawy, tj. jaka część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i czy nieruchomość ta jest położona w liniach rozgraniczających ulicy W. w P. Wyjaśnienia wymaga - jak zasadnie podniósł organ II instancji - kwestia wzbudzająca wątpliwości, a mianowicie czy pod drogę została zajęta część działki nr [...], która na projekcie podziału nieruchomości została oznaczona jako działka [...]. Skargą kasacyjną z 31 marca 2008 r. M. Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § l pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].09.2007 r., mimo że przy prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. istniały podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] 09.2007 r., mimo że przy zastosowaniu przepisu art. 136 k.p.a. istniały podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że wskutek błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie dostrzegł Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa naruszyło wskazany przepis w dwojaki sposób. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Ponieważ przewidziana w nim możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, że decyzja taka nie może być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dacie 31.12.1998 r. trzech przesłanek, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Budownictwa - a Sąd I instancji podzielił ten pogląd - wskazał, iż należy ustalić, czy i jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną. W okolicznościach, kiedy tylko jedna z trzech przesłanek, wskazanych w art. 73 cyt. ustawy, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie ma uzasadnienia stanowisko, że wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego, przesłuchanie świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 593). Po drugie, Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. Skoro do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa konieczne jest łączne spełnienie w dacie 31.12.1998 r. trzech przesłanek z art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ustalenie, że jedna z nich nie została spełniona - a mianowicie pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego - powoduje, że nawet pozytywne ustalenie, iż część nieruchomości została zajęta pod drogę nie może doprowadzić do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Wobec tego nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie zajęcia części nieruchomości pod drogę, co oznacza, że nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Minister Budownictwa dysponując projektem podziału przedmiotowej nieruchomości, powinien był prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające lub też zlecić je Wojewodzie Wielkopolskiemu. Sąd I instancji nie dostrzegł zatem, że przepis ten nie został przez organ II instancji zastosowany. Zatem uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia błędnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako uzasadnione treścią art. 138 § l k.p.a. W istocie organ odwoławczy uchylił się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dacie 31.12.1998 r. trzech przesłanek, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Niemniej jednak, pierwsza z tych przesłanek ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem w przypadku jej wystąpienia można i należy zbadać, czy wystąpiły również pozostałe dwie przesłanki. Z kolei jej brak przesądza odmowę potwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a co za tym idzie ustalanie w takim przypadku, czy wystąpiły pozostałe dwie przesłanki staje się bezprzedmiotowe. Nie można zatem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Nie jest to możliwe z samego założenia, jeżeli w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym stan faktyczny sprawy nie został ustalony przynajmniej w zasadniczej części. Trafnie więc ocenił Sąd I instancji, że Minister Budownictwa wydał decyzję kasacyjną zgodnie z kryteriami przyjętymi w art. 138 § 2 k.p.a., bo rozpoznanie sprawy wymagało i wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § l pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] 09.2007 r. nie może się ostać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.