III SA/Wr 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z K na decyzję P W I S we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji P P I S nr [...] z dnia [...] r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. P W I S we W na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r.Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zezm.), po rozpatrzeniu odwołania Z K od decyzji P P i S w J Nr [...] z dnia [...] r., o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: rtęć lub jej związki u Z K , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. Z K zgłosiła podejrzenie, że występują u niej objawy mogące wskazywać na chorobę zawodową - zatrucia ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: rtęć lub jej związki ( pozycja 1.11 w wykazie chorób zawodowych). W uzasadnieniu zgłoszenia Z K podała, że w latach od [...] r. do [...] r. pracowała na stanowisku [...] w Z O Z w J , w październiku 1970 r. podczas wykonywania czynności zawodowych - strzepywania termometru, zbiła termometr i uszkodziła skórę lewej dłoni a zawartość rtęci ze zbitego termometru dostała się pod skórę. W dniu 19 lipca 2007 r. z powodu przedmiotowego zgłoszenia zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej - zatrucie ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne : rtęć lub jej związki u Z K W dniu 19 lipca 2007 r. strona została skierowana na badania do D W O M P we W O w L w celu rozpoznania choroby zawodowej. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2007 r. P P I S w J powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101, w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u Z K . Organ I instancji zawiesił postępowanie w tej sprawie wobec uzależnienia merytorycznego rozstrzygnięcia od wcześniejszego orzeczenia lekarskiego D W O M P we W O w L do czasu otrzymania tego orzeczenia lekarskiego. Orzeczeniem lekarskim D W O M P we W O w L z dnia [..] r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ujętej w pozycji 1.11 wykazu chorób zawodowych to jest zatrucie ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: rtęć lub jej związki u Z K . W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego jednostka orzecznicza I stopnia upoważniona do rozpoznania choroby zawodowej podkreśliła, że najczęściej w przypadku rtęci metalicznej do zatrucia dochodzi parami tego metalu a powikłaniem zatrucia rtęcią i jej związkami jest uszkodzenie ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego oraz nerek natomiast badania laboratoryjne nie wykazały u Z K odchyleń od normy w zakresie morfologii, biochemicznych parametrów funkcji wątroby i nerek. W uzasadnieniu zaznaczono ponadto, że z zebranego wywiadu i analizy dostarczonej dokumentacji medycznej oraz aktualnie przeprowadzonych badań, poza miejscowym stwierdzeniem ciała obcego w lewej dłoni, nie stwierdzono żadnych odchyleń dotyczących narządów wewnętrznych, centralnego układu nerwowego, nie stwierdzono nadto zaburzeń czucia, porażeń i zaników mięśniowych dotyczących dłoni, jak również funkcję dłoni określono jako prawidłową. Z K nie zgodziła się z treścią tego orzeczenia lekarskiego i wystąpiła o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W dniu [...] r. I M P im. P J. N w Ł orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: rtęć lub jej związki - u Z K wywodząc, że w czasie hospitalizacji w klinice Ch Z I M P poziom rtęci w moczu był poniżej oznaczalnego poziomu, nadto pomimo badania neurologicznego wraz z badaniem EEG, poza obniżeniem czucia powierzchniowego w zakresie kręgów piersiowych C5-C6, nie stwierdzono objawów ogniskowych uszkodzenia układu nerwowego charakterze encefalopatii lub polineuropatii, które dałyby zdaniem tej jednostki specjalistycznej podstawę do rozpoznania przewlekłego zatrucia rtęcią. Podsumowując stwierdzono, że analiza wywiadu dotyczącego urazu skóry termometrem rtęciowym, który miał miejsce przed wieloma laty oraz analiza dokumentacji lekarskiej i wyników aktualnych badań układu nerwowego nie dawała podstaw do rozpoznania przebytego ostrego lub przewlekłego zatrucia rtęcią ni jego następstw. W dniu [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji mogą się wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od otrzymania tego zawiadomienia. Na podstawie orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia w dniu [...] r. decyzją Nr [...] P P I S nie stwierdził u Z K choroby zawodowej. W wyniku odwołania Z K od tej decyzji, P W I S decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołał treść § 2 ust. 1 i 5 oraz ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach i podkreślił ,że dla stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki po pierwsze choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, po drugie choroba musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Organ II instancji wywiódł, że zarówno D O M P we W O w L jako jednostka orzecznicza I stopnia jak i I M P w Ł będący jednostką orzeczniczą II stopnia były zgodne że dolegliwości na które cierpi odwołująca się Z K nie mają związku z zakłuciem uszkodzonym termometrem rtęciowym w pracy w [...] r. bowiem zgodnie z aktualnymi badaniami oraz dokumentacją lekarską zgromadzoną od [...] r. nie stwierdzono u odwołującej się objawów zatrucia ostrego lub przewlekłego rtęcią. Z K wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając zweryfikowania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła decyzji organu II instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, że nie wzięto pod uwagę faktu, iż cierpi na chorobę nerek. Skarżąca przedłożyła wyniki badań ( USG jamy brzusznej z dnia [...] oraz [...] r.), które wskazywały, że jedna nerka jest powiększona w drugiej znajduje się torbiel, co zdaniem skarżącej podważa dotychczasowe rozpoznania będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nadto skarżąca dołączyła badanie w postaci Rtg klatki piersiowej z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko jednocześnie zaznaczając, że wyniki badań załączone do skargi nie mają znaczenia przy rozpoznaniu choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne: rtęć lub jej związki, bowiem ani torbiele w nerkach, ani zmiany w płucach nie stanowią objawów etiologicznych typowych dla zatrucia rtęcią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienie w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta, jak wskazuje treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w prawach skarg na decyzje administracyjne, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 135 sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Natomiast kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięta jest taką właśnie sankcją nieważności wynikającą z przywołanego przepisu procedury administracyjnej przedmiotowe decyzje zostały bowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące naruszenie prawa" jest pojęciem nieostrym, odwołując się w tej materii do orzecznictwa należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym " Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." ( por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, podobnie wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99 Lex nr 51249, por też wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 niepubl. Oraz wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 Nr 1, poz. 37). Powołując treść wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt I OSK 996/06, niepubl. "Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa." Natomiast zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 " Przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. powinien służyć do eliminowania z obrotu prawnego indywidualnych aktów prawnych, których treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Odnosząc powyższe do realiów rozstrzyganej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja P P I S z dnia [...] Nr [...] dotknięte są wadą nieważności. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sad uwzględnił okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W przedmiotowej sprawie obie: decyzja P Po I S w Ja z dnia [...] r. oraz decyzja P W I S we W z dnia [...] r. zostały wydane w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią postanowienia P P I S w J z dnia [...] r. postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej zostało zawieszone z uwagi na uzależnienie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie od wcześniejszego orzeczenia lekarskiego D W O M P we W O w L jako jednostki orzeczniczej I stopnia upoważnionej do rozpoznania choroby zawodowej. W tym miejscu uzasadnienia należy powołać komentarz G. Łaszczycy [w:] G. Łaszcyca, A. Marzysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II., zgodnie z którym jednym z podstawowych elementów konstrukcji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania tym samym wymaga jego .podjęcia. Skutek podjęcia postępowania nie następuje jednak z mocy prawa. Rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do organu administracji publicznej, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Treścią rozstrzygnięcia w formie postanowienia jest podjęcie zawieszonego postępowania co wynika z treści art. 97 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, ze zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8, s.458). Każde postępowanie, które zostało zawieszone po ustaniu przyczyny zawieszenia musi więc zostać podjęte stosownym postanowieniem wydanym przez organ, który zawiesił postępowanie. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszonego postępowania, a zatem także na postanowienie o jego podjęciu. Ponadto w myśl art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżeniu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego tak więc konsekwencją zawieszenia postępowania jest nie tylko wstrzymanie biegu terminów (art. 103 k.p.a.) ale również wstrzymanie czynności procesowych. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w myśl art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 k.p.a. W tej sprawie organy administracji publicznej nie zwracając uwagi na powołane wyżej przepisy postępowania, pomimo zawieszenia postępowania przez P P I S w J który wydał stosowne postanowienie w dniu [...] r., prowadziły normalne postępowanie dowodowe w sprawie, które zakończyły wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 2[...] r. w przedmiocie nie stwierdzenia choroby zawodowej zatrucia ostre lub przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne :rtęć lub jej związki - poz. 1.11 wykazu chorób zawodowych u Z K została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną należy podkreślić, że charakter tego rozstrzygnięcia powinien potwierdzać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. ( por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Tak więc utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności i tej decyzji wydanej również z rażącym naruszeniem prawa. Dokonane przez organy naruszenia art. 97 § 2 k.p.a., art. 101 § 1 i § 3 k.p.a., art. 102 k.p.a. stanowi o wadach decyzji wydanych w sprawie W tej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy oczywiste w swej treści, naruszając przy tym zasadę praworządności obowiązującą organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie, którego dopuściły się organy I i II instancji było widoczne od razu bez konieczności dokonywania zawiłych dociekań czy zabiegów interpretacyjnych. Jak podkreślono w doktrynie "Naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego wtedy, gdy czynność postępowania organu administracyjnego lub istota załatwienia spawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa lub łamie też zakazy w nim ustanowione" (zob. szerzej komentarz do Ordynacji Podatkowej 2007 r. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki str. 977). Skoro zatem rozstrzygnięcia w postaci decyzji podjętych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie naruszały w sposób rażący prawo należało w tej sytuacji stwierdzić nieważność obu decyzji. Mając na uwadze powyższe zgodnie z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.