II SA/Bd 842/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], 2. stwierdza że zaskarżona nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 842/08 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. K. B. i T. O. wnieśli o dokonanie podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w T. przy ul. Ł., obręb [...], Kw [...], polegającego na wydzieleniu siedmiu działek. Dodając, iż podział powyższy powinien zostać uwarunkowany ustanowieniem na rzecz każdoczesnych właścicieli działek [...] i [...] służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu. Wnioskodawcy wskazali, iż są stroną przedwstępnej umowy sprzedaży dwóch działek wydzielonych z wyżej wskazanej nieruchomości i brak podziału skomplikuje im realizacje roszczenia. Dodali, iż działają za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości, wyrażoną w postanowieniu § 7 aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 105 § 1 oraz 107 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071; z późn. zm., dalej: kpa) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261 poz 2603, dalej: u.g.n.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], działka [...], obręb [...], KW [...] wszczęte z wniosku K. B. i T. O. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z wnioskiem o podział nieruchomości nie może skutecznie wystąpić inny podmiot niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Wywiódł, iż zamiar nabycia części nieruchomości nie przesądza o interesie prawnym danego podmiotu, gdyż podział nie oddziałuje na sferę przysługujących temu podmiotowi prawa. Prezydent wskazał, iż nie da się wywieźć z art. 389 i 390 kodeksu cywilnego interesu wnioskodawców do wystąpienia o podział omawianej nieruchomości, bowiem ich sytuacja prawna nie wynika wprost ze wskazanych przepisów, ale zostanie ukształtowana dopiero za pośrednictwem innego podmiotu – właściciela nieruchomości. Dodał ponadto, iż z treści przepisów kodeksu cywilnego nie wynika, iż wnioskodawcy muszą uzyskać decyzję administracyjną zatwierdzająca podział nieruchomości, aby skutecznie dochodzić sądowego zawarcia umowy przyrzeczonej. Organ podniósł ponadto, że wniosek przekracza zakres ewentualnego roszczenia, gdyż w akcie notarialnym jest mowa o sprzedaży dwóch działek o powierzchni [...] ha każda, natomiast we wstępnym projekcie podziału wydzielanych jest 7 działek, z których żadna nie ma powierzchni [...] ha. Odwołania od powyższej decyzji złożyli K. B. i T. O. K. B. w swoim odwołaniu podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o dokonanie podziału omawianej nieruchomości i zakwestionował dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisu art. 97 u.g.n. T. O. wskazał natomiast, iż utożsamianie przy wykładni przepisu art. 97 u.g.n. osoby mającej interes prawny z właścicielem nieruchomości jest niezgodne z zasadami wykładni przy założeniu legislacji według koncepcji racjonalnego ustawodawcy, który w takim przypadku nie dokonałby nowelizacji wskazanej normy prawnej. Powołując się na stanowisko wyrażone w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, S. Kalus, Z, Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005) skarżący wywiódł, iż osoby, którym przysługuje roszczenie o prawo własności części nieruchomości, mogą powołać się na interes prawny we wszczęciu postępowania o jej podział. Podniósł, że jego interes prawny wynika wprost z przepisów art. 389 i 390 k.c., gdyż właściciel nieruchomości wyraził swoją wolę co do podziału nieruchomości przystępując do umowy przedwstępnej w formie aktu notarialnego, w której wyraźnie dał wyraz swej zgodzie na podział nieruchomości. Skarżący wywiódł, że podział nieruchomości będzie miał zasadniczy wpływ na urzeczywistnienie praw i obowiązków wnioskodawców i stanowi on przesłankę konieczną do zawarcia umowy przyrzeczonej lub dochodzenia jej zawarcia przed sądem. Wskazał także, że aby wyjaśnić wątpliwości organu co do zakresu roszczenia wnioskodawców, w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 2008 r., strony umowy przedwstępnej oświadczyły, iż prawa i obowiązki z tytułu umowy przedwstępnej oraz wszelkie wzajemne roszczenia z niej wynikającej obejmują w szczególności dwie działki o powierzchni wynoszącej [...] ha każda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż wnioskodawcy jako przyszli nabywcy części nieruchomości, której podziału się domagają, nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Nie mają oni do nieruchomości żadnego tytułu prawnego, a są jedynie zainteresowani nabyciem części omawianej nieruchomości. Tym samym mają oni jedynie interes faktyczny w żądaniu podziału, który jednakże nie daje im uprawnienia strony w niniejszym postępowaniu. W skardze do Sądu T. O. zarzucił organowi naruszenie art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 k.p.a. Podniósł, iż jako osoba, której przysługuje roszczenie o przeniesienie własności, jest uprawniony do dochodzenia przed sądem wykonania umowy przedwstępnej, czyli zawarcie umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości. Dodał, iż roszczenie to może zostać ujawnionej w księdze wieczystej uzyskując tym samym ochronę równą prawom rzeczowym. Skarżący, powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego wskazał, iż do urzeczywistnienia przysługującego mu prawa konieczny będzie podział nieruchomości tak, aby z większej całości wydzielona została działka, do której przysługuje mu roszczenie. Wywiódł ponadto, iż wykładnia przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. nie pozwala przyjąć by przepis ten dotyczył tylko właściciela nieruchomości. Obecnie wniosek o podział nieruchomości może zostać złożony przez każdą osobę, która ma w tym interes prawny, a więc w świetle treść komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami (przywołanego wyżej), również osoba, której przysługuje roszczenie o prawo własności części nieruchomości. Skarżący podniósł nadto, iż wbrew twierdzeniom organu osoby składające w niniejszej sprawie wniosek o podział nieruchomości mają tytuł prawny do nieruchomości – ekspektatywę nabycia części nieruchomości, czyli prawo podmiotowe tymczasowe wykreowane przez zawarcie umowy przedwstępnej. Wskazał, iż przysługujący mu interes prawny wynika bezpośrednio z przepisu art. 389 i 390 kodeksu cywilnego. Podział nieruchomości będzie miał decydujący wpływ na urzeczywistnienie istniejących praw i obowiązków skarżącego i w dodatku jest on zgodny z wolą właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wynika z art. 97 ust. 1 lit. "a" u.g.n. do wniosku należy dołączyć szereg enumeratywnie wyliczonych w przepisie tym dokumentów. Obowiązkiem organu było więc w pierwszym rzędzie poczynienie ustaleń, czy załączone do wniosku dokumenty nie wymagają uzupełnienia i czy wynika z nich interes prawny w domaganiu się podziału nieruchomości i tytuł prawny do nieruchomości. Przy umorzeniu postępowania, organ dochodząc do konkluzji, że wnioskodawcy nie będąc ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, nie mogą mieć interesu prawnego w jej podziale, powołał zasadniczo trzy argumenty na poparcie swego stanowiska. Jednym z nich była okoliczność, że wniosek o podział nieruchomości przekracza zakres ewentualnego roszczenia, gdyż w akcie notarialnym jest mowa o sprzedaży dwóch działek o pow. [...] ha, natomiast we wstępnym projekcie podziału wydzielonych jest siedem działek, z których żadna nie ma wskazanej powierzchni. W tej więc sytuacji, zgodnie z art. 97 ust. 1 lit. a u.g.n., w zw. z art. 64 § 2 kpa, należało wezwać wnioskodawców do przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości bądź pełnomocnictwa, z którego wynikałoby uprawnienie do domagania się podziału nieruchomości na siedem działek (a nie na dwie działki), jak też w oparciu o zasadę informowania stron, wyrażoną w art. 9 kpa, organ powinien był poinformować wnioskodawców o braku uprawnienia (lub pełnomocnictwa) do żądania podziału nieruchomości na siedem działek i o konsekwencjach braku modyfikacji podania w tym zakresie. Dopiero po bezskutecznym upływie zakreślonego stronie terminu, byłoby możliwe podjęcie w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem po doręczeniu wnioskodawcom zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie, organ w ogóle nie wzywał ich do jakichkolwiek czynności, ani nie udzielił informacji w trybie art. 9 kpa. Wcześniej zaś przed dwukrotnym poinformowaniem wnioskodawców o pozostawieniu podania bez rozpoznania (co nastąpiło pismami z [...].08.2007 r. oraz z [...].03.2008 r.), organ również nie wzywał ich do przedłożenia jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości ani do wykazania interesu w domaganiu się podziału siedmiu (a nie dwóch) działek. Jednocześnie jednak zostały powołane przez organ pierwszej instancji, z czym zgodził się organ odwoławczy, inne przyczyny przemawiające za umorzeniem postępowania, które w istocie były sprzeczne z powyżej przedstawioną przyczyną domagania się wydzielenia siedmiu, a nie dwóch działek. Organ powołał się bowiem na okoliczność, że po stronie skarżącego występuje jedynie zamiar nabycia nieruchomości, który nie stanowi interesu prawnego, oraz że interesu prawnego strony nie da się wywieść z przepisów art. 389 i 390 kc z tego powodu, że jego sytuacja prawna nie wynika wprost ze wskazanej normy, lecz za pośrednictwem drugiego podmiotu, który stanie dopiero do aktu notarialnego. Sytuacja taka nie jest w pełni czytelna dla strony i w istocie uniemożliwia jej załączenie ściśle określonego dokumentu (w tym nowego aneksu do aktu notarialnego lub określonego pełnomocnictwa), jak i powoływanie racjonalnych argumentów, tak w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu, tym bardziej, że zagadnienie interpretacji kluczowego dla sprawy pojęcia interesu prawnego jest niedookreślone i rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Dotyczy to również pojęcia strony legitymowanej do złożenia podania o podział nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy, iż w świetle dominujących w orzecznictwie poglądów wypracowanych na tle art. 28 k.p.a., tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc posiadanie możliwości odwołania się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Część poglądów orzecznictwa i doktryny zwraca uwagę na okoliczność, że w każdym wypadku stroną postępowania o podział może być tylko osoba, której przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a w konsekwencji stroną może być tylko właściciel lub użytkownik wieczysty. Z drugiej strony w orzeczeniach sądowych, jak i w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że argumentacja ta była niewątpliwie w pełni aktualna w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r., kiedy z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z dniem jednak 1 stycznia 1998 r., kiedy zaczęły obowiązywać przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stan prawny w zakresie podmiotów, które mogą żądać dokonania podziału nieruchomości uległ zmianie, bo podmiotami tymi mogą być aktualnie osoby, które mają w tym interes prawny. Jest to istotna zmiana ustawodawcy, albowiem nie można nie zauważyć, że zakres pojęcia – właściciel i użytkownik wieczysty domagający się podziału nieruchomości - jest węższy od zakresu pojęcia – osoba dysponująca interesem prawnym w podziale nieruchomości. Jest bowiem oczywistym, że tytuł prawny do nieruchomości pierwszej grupy wskazanych osób może wynikać jedynie z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, a więc z prawa rzeczowego, lecz już tytuł prawny drugiej grupy osób (posiadający interes prawny), może wynikać zarówno z prawa rzeczowego, jak i prawa o charakterze obligacyjnym. W nurcie tego orzecznictwa można przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 stycznia 2008 r., w sprawie I OSK 1894/06, w którym stwierdzono: "W postępowaniu o podział nieruchomości stosowanie do treści art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości musi wykazać interes prawny. Tytuł prawny do nieruchomości może mieć charakter prawnorzeczowy (własność użytkowanie wieczyste), jak i obligacyjny (dzierżawa). W obu przypadkach musi być wykazany interes w uzyskaniu decyzji podziałowej, np. użytkownik wieczysty realizujący prawo pierwszeństwa z art. 32 ust. 1 u.g.n., dzierżawca realizujący tzw. opcję własności zastrzeżona w umowie dzierżawy. Interes prawny będzie miał także posiadacz samoistny w dobrej wierze realizujący roszczenie z art. 231 §1 k.c. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3.08.2007 r., w sprawie III SA/Po 1042/06. (por. również wyrok WSA w Olsztynie z 31.10.2007 r., w sprawie II SA/Ol 927/07, wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2008 r., w sprawie IV SA/Wa 1240/08; Bieniek Gerard artykuł CASUS.1998.3.30 Podziały nieruchomości. Teza nr 4; G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości - problematyka prawna" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 416-417). Na przepisy prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego, wskazywano zresztą wielokrotnie nie tylko w doktrynie prawa administracyjnego - zdaniem E. Mzyka "osoby, którym przysługuje roszczenie o prawo własności części nieruchomości, będą mogły powołać się na interes prawny we wszczęciu postępowania o jej podział" (zob. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 366 i nast.), ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dn. 26 listopada 2001r., sygn. OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68) - Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102) i z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 (ONSA 2000, z. 1, poz. 6) przyjął, że "interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków". To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony (zdolność administracyjnoprawną). Przy czym utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, co wynika z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Ze wskazanej argumentacji wynika więc, że przepis materialnego prawa cywilnego - art. 390 § 2 k.c. - może być uznany jako źródło interesu prawnego skarżącej w sprawie. Przedstawiana część poglądów wskazuje też, że "źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa może być umowa notarialna zobowiązująca do przeniesienia na nabywcę własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie". (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. B. Adamiak 8 wydanie Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2006 , s. 231). Podobnie też uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 31.10.2007 r., w sprawie II SA/Ol 927/07, stwierdzając że w sprawie o podział nieruchomości materialnoprawną podstawą legitymacji strony skarżącej jest norma art. 390 § 2 k.c. Sytuacja taka oznacza, że organy nie mogą ograniczać się do zbadania, czy wnioskodawca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i za każdym razem dochodzić do konkluzji, że osoby nie posiadające powyższego statusu wyłączone są z kręgu stron postępowania. Konsekwencją bowiem dokonanej zmiany omawianej normy prawnej jest ciążący na organach obowiązek poczynienia rozważań, czy fakt podziału nieruchomości nie ma, czy też ma wpływ na zakres praw, którymi dysponuje osoba domagająca się podziału nieruchomości. Taki właśnie sposób rozumienia omawianego problemu wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2003 r., w sprawie I SA 2515/01. Nie może być bowiem przedmiotem obiekcji, że pojęcie - prawa własności lub - prawa użytkowania wieczystego jest pojęciem daleko węższym niż pojęcie - interesu prawnego. Brak jest legalnej definicji pojęcia interesu prawnego. Fakt ten powinien dodatkowo przemawiać za wykazywaniem szczególnej ostrożności przy analizie problemu wyeliminowania z postępowania administracyjnego osoby, powołującej się na ten interes, a zwłaszcza w sytuacji, kiedy osoba ta powołuje się na okoliczność, że fakt podziału nieruchomości ma wpływ na zakres jej praw, a osoba ta w ogóle nie została wezwana do przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości i w tej sytuacji organ stawia zarzut niewłaściwego (niepełnego) udokumentowania legitymacji żądania podziału nieruchomości w szczególności poprzez domaganie się wydzielenia siedmiu zamiast dwóch działek. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. K. Gruszecki J. Bortkiewicz G. Malinowska-Wasik