II SA/Rz 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Anna Lechowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) po rozpoznaniu wniosku H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budynek o funkcji usługowej, handlowej i mieszkalnej na działce nr 2480 położonej w N. dla Z. i J. R. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. K. wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], gdyż w sposób rażący narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za błędne uznała stanowisko Kolegium, iż decyzja, której domaga się stwierdzenia nieważności spełnia wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza interesów osób trzecich. Realizacja tak dużej inwestycji ograniczy możliwość zabudowy i spowoduje zacienienie działki skarżącej. Kwestionowana decyzja umożliwi przekroczenie gabarytów i intensywności zabudowy, naruszy na tym terenie formę architektoniczną. Sąsiedztwo planowanej inwestycji tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne. W decyzji o warunkach zabudowy należy wyważyć interesy inwestora i właścicieli sąsiednich działek. Dołączona do decyzji analiza jest tendencyjna, gdyż punktem odniesienia dla ustalenia wymagań nowej zabudowy stanowiły działki położne w znacznej odległości lub obiekty i znajdujące się w zwartej zabudowie w centrum miasta. Wątpliwości budzi powierzchnia zabudowy, która nie powinna przekraczać 50 % powierzchni terenu inwestycji; szerokość elewacji frontowej, która nie została ustalona w analizie urbanistycznej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż brak wyników, które uzasadniałyby przyjętą wysokość 9m. W analizie brak informacji o zacienieniu działki skarżącej. Analiza dotknięta jest poważnymi uchybieniami i odstępstwami od obowiązujących reguł ich ustalania. Kolegium uznało, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, że jedyną właścicielką działki nr 2481 położonej, w N. jest H. K. i tylko ona ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium odniosło się do swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2008r., w której stwierdziło, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego Z. i J. R. spełnia wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ochrony interesów osób trzecich, gdyż zachowano zasady wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca stosowne uprawnienia architektoniczne, a decyzja o warunkach zabudowy nie może wykraczać poza uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów wykonawczych i przepisów odrębnych stosownie do miejsca lokalizacji inwestycji. Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi którakolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. Niezasadne są twierdzenia dotyczące ograniczenia możliwości zabudowy działki i naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa. Na poparcie stanowiska Kolegium odwołało się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Po 349/07. W skardze do Sądu skarżąca H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podała, że podjęcie decyzji przez Kolegium z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym i odniosło się merytorycznie do oceny "podstawowego dowodu, to jest analizy urbanistycznej, będacej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr 2480 w N., co rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] listopada 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a jej obowiązywanie wywoła skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naruszenie to polega na błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie przekroczenia współczynników intensywności zabudowy; chybione ustalenie, że planowana inwestycja (obiekt handlowy o szerokości 14m, długości 30m i wysokości 12m) jest kontynuacją istniejącej zabudowy i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, na poparcie stanowiska przytoczyła tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006r. (bez publikatora). Powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz braku analizy zacienienia działki skarżącej przez projektowaną inwestycję. Za nieprawidłowe uznała włączenie do analizy urbanistycznej działek położonych przy ul. PCK, gdyż działki te nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka nr 2480. Dodatkowo przedstawiła w skardze własną analizę zagospodarowania działek, które zostały uwzględnione do analizy urbanistycznej i to zagospodarowanie nie mogło być podstawą do określenia parametrów zabudowy przyjętych w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziła, że krąg stron postępowania dla inwestycji, która spowoduje wzrost ruchu pojazdów, wzrost poziomu hałasu i zanieczyszczeń na terenach przyległych winien być szerszy niż przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek H. K. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku o funkcji usługowej, handlowej i mieszkalnej na działce nr 2480 w N. wydanej na wniosek Z. i J. R. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy I Miasta z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem H. K. z dnia [...] czerwca 2007r., w którym jako przesłankę do stwierdzenia nieważności podała art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Wniesienie przez stronę żądania o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. to jest wszczęcia postępowania i nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień, w którym do organu wpłynęło żądanie strony o stwierdzenie nieważności. Datą wszczęcia postępowania niezależnie od tego czy następuje to z urzędu, czy na wniosek jest data doręczenia postanowienia (w rozpoznawanej sprawie zawiadomienia) stronie. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku ustalenia jednej z wad decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje negatywna przesłanka określona w art. 156 § 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte zawiadomieniem, a nie postanowieniem, tak jak wskazują poglądy doktryny. Zauważyć jednak należy, iż sam Kodeks postępowania administracyjnego nie określa konkretnej formy dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nazwanie aktu administracyjnego zawiadomieniem, a nie postanowieniem, w przypadku, gdy zawiera minimum elementów postanowienia wymienionych w art. 123 k.p.a. Sąd uznał, że nie jest to naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Dodać wypada, że na postanowienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje zażalenie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym, decyzja winna spełniać warunki określone w art. 107 k.p.a. Jednym z koniecznych składników decyzji administracyjnej jest między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania z uwzględnieniem wniosków i pism skarżącej, treść decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, przywołał treść art. 156 k.p.a. oraz art. 59, art. 61, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że zostały zachowane zasady art. 61 p.z.p., projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia urbanistyczne, a decyzja nie wykracza poza uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego nie można stwierdzić, iż zachodzi którakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że Kolegium prowadząc postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, winno rozpoznać sprawę w całokształcie, co oznacza ustalenie stanu faktycznego sprawy, ustalenie stanu prawnego, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu, które winno zawierać elementy wynikające z administracyjnego prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy jest to przepis art. 61 p.z.p. Kryteria jakim winna odpowiadać decyzja i elementy składowe jak to wyżej podano reguluje art. 107 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że rolą uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co wynika z ogólnej zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Innymi słowy organy mają działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji strona nie dowiaduje się, z jakich przyczyn jej zarzuty postawione we wniosku o stwierdzenie nieważności, następnie powtórzone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały uwzględnione. Skarżąca na każdym etapie postępowania kwestionowała szerokość budynku, brak określenia elewacji frontowej, wysokość budynku, brak określenia ilości kondygnacji oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony, oraz podstawę ich nieuwzględnienia, co wynika z art. 7 k.p.a., w którym zawarto zasadę prawdy obiektywnej. Takich rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie do odparcia jest zarzut zawarty w skardze, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego i nie odniosło się merytorycznie do oceny podstawowego dowodu w sprawie to jest analizy urbanistycznej, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. dla działki nr 2480 położonej w N. W ocenie Sądu stwierdzenie, że analiza została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne nie przesądza o legalności decyzji o warunkach zabudowy. Takie twierdzenie potwierdza arbitralne cechy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie wskazał, przyczyn przekonujących o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie czyni zadość powołanym przepisom prawa procesowego. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że opisane naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy za wystarczające uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż organem rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest również Kolegium. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 210 p.p.s.a., a wysokość odpowiada wysokości uiszczonego wpisu sądowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium rozpozna sprawę w całokształcie, w szczególności ustali stan faktyczny sprawy, dokona oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy. Ponadto decyzja musi odpowiadać warunkom zawartym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem roli uzasadnienia decyzji administracyjnej opisanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, które winno zawierać ocenę zarzutów skarżącej. Sąd nie przesądza o treści decyzji podjętej w wyniku ponownie prowadzonego postępowania. Sąd też nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi, gdyż wobec naruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy taka ocen byłaby przedwczesna.