I OSK 52/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 wrześnie 2007r. sygn. akt II SA/Wa 885/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rozpatrując po raz kolejny sprawę i po ostatecznym sprecyzowaniu przez A. S. wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie zwolnienia wnioskodawczyni ze służby w Policji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że A. S. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. została zwolniona ze służby w Policji, natomiast z dniem 1 sierpnia 1990 r. została ona zatrudniona na stanowisku starszego asystenta - pracownika cywilnego w tej samej jednostce Policji. Następnie z dniem 20 października 1998 r. została ponownie przyjęta do służby w Policji, którą pełni do chwili obecnej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku wskazując w tym miejscu na okoliczności towarzyszące organizowaniu Policji w 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 179), Minister Spraw Wewnętrznych był zobowiązany do zorganizowania Policji w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie w/w ustawy. Z chwilą zaś zorganizowania Policji likwidacji uległy dotychczasowe urzędy spraw wewnętrznych. W tej sytuacji zaistniała konieczność dostosowania struktur przedmiotowej formacji do nowych rozwiązań prawnych. W wyniku likwidacji jednostek centralnych i terenowych resortu spraw wewnętrznych, uchwalonymi w dniu 6 kwietnia 1990 r. ustawami o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji oraz o Urzędzie Ochrony Państwa, nastąpił nowy podział etatów pomiędzy nowopowstałe formacje. Liczba stanowisk tzw. mundurowych w Policji została znacznie ograniczona na rzecz stanowisk cywilnych. Przepis art. 149 § 1 cyt. ustawy o Policji nie stanowił natomiast dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej gwarancji dalszego zatrudnienia w Policji. W tym stanie rzeczy koniecznym stało się rozwiązanie stosunków służbowych z funkcjonariuszami, którzy nie pełnili służby w tzw. pionach podstawowych, lecz wykonywali zadania pomocnicze, m.in. administracyjno-gospodarcze. W stosunku do części zwalnianych funkcjonariuszy, którzy posiadali uprawnienia emerytalne zwalniając ich ze służby wskazano na podstawę prawną zwolnienia w postaci art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w stosunku do innych, do których nie było możliwości zastosowania wspomnianego wyżej przepisu, jako podstawę zwolnienia ze służby przyjęto art. 42 ust. 2 pkt 5 tj. z uwagi na ważny interes służby. Pierwotny tekst ustawy o Policji nie zawierał art. 42 ust. 2 pkt 6 a w ocenie ówczesnych organów, ważny interes służby wyrażał się w konieczności utworzenia struktur organizacyjnych Policji, które odpowiadałyby nowym unormowaniom prawnym. Taką też podstawę zwolnienia zastosowano wobec wnioskodawczyni, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno-ekonomicznej. Zatem – jak wywodził organ - u podstaw wydanej decyzji legły przesłanki merytoryczne. Minister wskazał przy tym, że co prawda procedura zwolnienia ze służby w Policji A. S. nie była pozbawiona uchybień formalnych - z punktu widzenia obowiązujących dzisiaj przepisów - i kwestionowany rozkaz personalny nie spełniał wymogów określonych w art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak taka była wówczas praktyka, którą ze względu na sytuację ówczesnych służb mundurowych należy zrozumieć. Minister wskazał również na treść przepisu art. 16 § 1 k.p.a., który statuuje fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności decyzji organ podkreślił, że takie postępowanie jest trybem nadzwyczajnym, ale nie każda wada decyzji administracyjnej oznacza, że można stwierdzić nieważność takiej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła A. S=. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreśliła, że podstawa jej zwolnienia ze służby w Policji - "interes służby" - nie może być traktowana jako niezindiwidualizowana a należy wskazać tu jednostkowy przypadek. Tymczasem w przypadku jej i innych funkcjonariuszy zastosowano generalny rozkaz Komendanta Głównego Policji, co pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca twierdziła, iż zwolnienie to spowodowało dla niej poważne skutki faktyczne związane z wymiarem przyszłej emerytury a więc decyzja przyniosła - trudne do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego - skutki prawne. Nadto w skardze A. S. podniosła, że akt prawny dotyczący jej zwolnienia nie miał charakteru decyzji administracyjnej bo nie miał uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd odwołał się w tym miejscu do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez rażące naruszenie prawa ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) należy rozumieć sytuację gdy: decyzja jest nie do przyjęcia z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, które są niemożliwe do zaakceptowania ze względu na zasady praworządności i gdy decyzja jest sprzeczna z jasno brzmiącym przepisem prawa. W rozpatrywanej sprawie organ – zdaniem Sądu I instancji - słusznie zauważył, że choć rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie zwolnienia A. S. z służby w Policji zawierał wady formalne, to jednak nie jest on dotknięty kwalifikowaną wadą prawną. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można bowiem uznać, że rozkaz nr [...] Komendanta Głównego Policji powoduje skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania ze względu na zasady praworządności. Rozkaz był wydany w specyficznej sytuacji historycznej, ale ze skarżącą, jak wynikało to z akt administracyjnych, natychmiast po zwolnieniu ze służby organy policyjne podpisały umowę o pracę. Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1994 r. sygn. akt II SA 2574/93 podkreślił, że z tego powodu skarżąca była w znacznie lepszej sytuacji faktycznej niż wiele osób, które jak np. pracownicy dużych przedsiębiorstw państwowych, w wyniku przemian jakie nastąpiły w Polsce, traciły w wyniku redukcji etatów pracę. Zatem w niniejszej sprawie nie można było twierdzić, że zwolnienie skarżącej ze służby było nie do pogodzenia ze skutkami społeczno-gospodarczymi wydanego rozkazu personalnego. Rozważając zarzut niewłaściwej podstawy prawnej, podniesiony przez A. S. Sąd wskazał, że jest faktem oczywistym, iż przemiany, jakie nastąpiły w Polsce po 1989 r., wymagały dostosowania struktur bezpieczeństwa do wymagań nowoczesnego państwa, przy czym to dostosowanie musiało nastąpić w stosunkowo krótkim okresie, tak aby zapewnić ciągłość funkcjonowania służb policyjnych. Wskazywał na to zapis, art. 147 ust. 1 ustawy o Policji. Elementem zmian było przy tym ograniczenie etatów i przywilejów związanych ze służbą tylko do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio wykonywali zadania związane ze zwalczaniem przestępczości i utrzymaniem porządku. Nadrzędnym interesem państwa było tu zatem szybkie, sprawne utworzenie nowej nowoczesnej formacji strzegącej ładu i bezpieczeństwa kraju i obywateli. W tej sytuacji organy policyjne obowiązane były - zgodnie z wolą ustawodawcy - przeprowadzić restrukturyzację i interes służby polegał w tym wypadku na konieczności dokonania przeglądu dotychczasowych kadr osobowych oraz obsadzenia stanowisk służbowych w nowych jednostkach policji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. S., która zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm. ) poprzez przyjęcie, że w specyficznej sytuacji historycznej w 1990 r. ze względu na reformę i restrukturyzację organów Policji przepisy te mogły stanowić podstawę prawną do zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymagał tego ważny interes służby. Naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie upatrywała natomiast w oddaleniu jej skargi przez Sąd Wojewódzki w sytuacji, gdy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować winno zastosowaniem w tym przypadku przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których to przepisów Sąd nie zastosował. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono w szczególności orzecznictwo dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa, zasygnalizowano problem niewłaściwości organu ( Komendant Wojewódzki Policji w Kaliszu), który – jako organ I instancji - wydał rozkaz personalny ( wykonawczy ) o zwolnieniu skarżącej z Policji, choć – jak w skardze nadmieniono, z uwagi na upływ czasu ten argument nie mógł w niniejszej sprawie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca poddała też analizie pojęcie "dobro służby" twierdząc, że ani przepisy wewnętrzne ani ustawa o Policji ( art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy) nie definiowały szerzej tego pojęcia to w praktyce kadrowej przepisy te stosowano jako podstawę zwolnienia funkcjonariusza, który – w ocenie przełożonych – nie powinien z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby i gdy nie można było uczynić tego na innej podstawie ustawowej. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w oparciu o przesłankę jaką stanowił "ważny interes służby", bez sprecyzowania przez ustawodawcę jaką treść ta przesłanka w sobie zawiera, skarżąca określiła jako nadużycie przepisu, który na to zezwalał. Zdaniem skarżącej w takim wypadku przesłanka "ważnego interesu służby" musiała być jednak skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę danej sprawy. Z tego powodu podstawowym zarzutem, jaki skarżąca formułowała pod adresem kwestionowanej decyzji, było bezpodstawne zastosowanie w tym wypadku art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W skardze twierdzono również, że Sąd Wojewódzki błędnie zaakceptował pogląd, że podstawę prawną rozwiązania w 1990 r. stosunków służbowych z niektórymi funkcjonariuszami MO – ze względu na potrzebę tworzenia nowych struktur organizacyjnych w Policji – mogły stanowić przepisy art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 147 ustawy o Policji. Wg skarżącej kasacyjnie art. 147 cyt. ustawy nie miał w tym wypadku zastosowania, natomiast funkcjonariusze, którzy – w ocenie przełożonych – byli "niepotrzebni" mogli zostać zwolnieni ze służby na podstawie zupełnie innych przepisów ustawy o Policji lub na podstawie przepisów, które uchwalono by specjalnie dla tych potrzeb. A. S. twierdziła zatem, że w tej sytuacji nie może ponosić konsekwencji za błędy władzy publicznej tj. za zaniechania i błędy legislacyjne. W skardze powołano się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt 8/91 zgodnie z treścią którego wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną winny być traktowane równo bez żadnych zróżnicowań dyskryminujących. Ponadto twierdzono również, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] stanowił nie tyle decyzję administracyjną, co miał charakter dyrektywy ( instrukcji ) i był skierowany do poległych Komendantowi organów. Powołując się na treść art. 2 Konstytucji RP oraz związane z nim orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca w rezultacie podnosiła, że stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych stanowi naruszenie Konstytucji ze względu na sprzeczność z zasadą państwa prawnego lub zasadą wymagającą ustawowej regulacji określonej dziedziny albo określania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Niejasność zaś przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikająca z niego rozbieżność nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną. Została ona oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do drugiej z przywołanych przez skarżącą podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że nie była ona trafna. Skarżąca wskazywała w tym miejscu na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis winien być – w miejsce oddalenia skargi - zastosowany w tej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany wyżej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy procesowej stanowi jednak, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym przepis ten nie mógł mieć w żadnym wypadku zastosowania w tej sprawie, gdyż jeśli nawet - zakładając czysto teoretycznie - w niniejszej sprawie doszłoby do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to podstawą rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego winien być w takim wypadku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten bowiem stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zgodnie z ugruntowanym już poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego – ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Z tego choćby względu, niezależnie nawet od faktu, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku było prawidłowe, tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za zasadny ( vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06 LEX nr 344815 ). W związku z zarzutem zawartym w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich, podniesionych w skardze zarzutów ( kwestia charakteru kwestionowanego rozkazu, o czym będzie mowa niżej ), przypomnieć należy, że zgodnie z art. 184 sądowej ustawy procesowej, błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu nie ma podstaw do jego kwestionowania. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zaś, w jaki sposób brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego do wszystkich zarzutów zawartych w skardze wpłynął na treść rozstrzygnięcia Sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoncentrowanie się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na na wynik sprawy. Przechodząc do oceny pierwszej z przywołanych przez skarżącą podstaw kasacyjnych, należy zauważyć, że także ona nie daje możliwości uwzględnienia wniosku zawartego w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Przede wszystkim podnieść w tym miejscu trzeba, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej nie była ocena legalności decyzji wypowiadającej skarżącej stosunek służbowy służby w Policji, wydanej w trybie zwykłym ( rozkazu personalnego), lecz ocena decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, w którym organ centralny badał jedynie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadami określonymi w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w w/w przepisie a konkretnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki. Należą do nich: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być przy tym naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Wbrew twierdzeniom skarżącej w rozpoznanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Podstawę kwestionowanego rozkazu personalnego, wydanego w związku z obowiązkiem nałożonym na Ministra Spraw Wewnętrznych dotyczącym organizacji Policji ( art. 147 ust. 1 ustawy o Policji ), stanowił przepis art. 41 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, zgodnie z którym policjanta zwalniano ze służby gdy wymagał tego ważny interes służby. Pojęcie to jest pojęciem nieostrym, jak słusznie zresztą zauważa skarżąca, nie jest to określenie zdefiniowane w jakimkolwiek akcie prawnym (wewnętrznym czy zewnętrznym). Wymaga w związku z tym nadania mu przez stosujący je organ odpowiedniej treści. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju zabieg legislacyjny, stosowany przez ustawodawcę przy regulacji szeregu stosunków prawnych, jest wielokrotnie zabiegiem celowym i zamierzonym. Jest on stosowany po to, by – z uwagi na złożoność wielu stosunków społecznych czy gospodarczych – można było poddać je odpowiedniemu reżimowi prawnemu. W takich sytuacjach oczywiście musi dojść do interpretacji tego rodzaju pojęcia a zatem musi dojść do dokonania odpowiedniej wykładni przepisu prawa materialnego. Powyższe z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego rodzaju przepisu, gdyż stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeśli stan prawny, na podstawie którego ją wydano, był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji, nawet, gdy zostanie potem uznana ona za nieprawidłową, albo – co się częściej zdarza – inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa ( por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06 LEX nr 319171). Uzupełniająco w tym miejscu podnieść wypada, że sformułowanie "dobro służby" jest na tyle szerokie, że przy odpowiedniej interpretacji mogło stanowić podstawę prawną do wydania kwestionowanego rozkazu. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że ze względu na natychmiastowe zatrudnienie skarżącej w jej macierzystej jednostce na etacie pracownika cywilnego, skutki gospodarcze i społeczne kwestionowanego rozkazu również nie powodowały niemożliwości zaakceptowania go jako aktu wydanego przez praworządne państwo. Wskazać też w tym miejscu wypada, iż ocena pod kątem stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji odnosić się musi do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji. W związku z powyższym odwoływanie się, przy ocenie rozkazu z dnia [...] lipca 1990 r., do aktów prawnych i interpretacji wydanych w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych też względów stosowanie do kwestionowanego rozkazu, wydanego w okresie transformacji Państwa, wymogów wynikających z rozwiązań konstytucyjnych, które weszły w życie dopiero w 1997 r., nie było w realiach tej sprawie uzasadnione. Niezrozumiałym i nie konsekwentnym było również poddanie przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wątpliwość charakteru kwestionowanego rozkazu nr [...] Komendanta Głównego Policji poprzez twierdzenie, że nie stanowił on decyzji administracyjnej a jedynie był dyrektywą ( instrukcją ) dla podległych służb. Wystąpienie bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego i jego argumentacja zawarta w aktach postępowania administracyjnego a także zaprezentowana w skardze do Sądu Wojewódzkiego i w skardze kasacyjnej wydają się przeczyć takiemu poglądowi. Rozkaz ten istotnie – jak wyżej wspomniano – posiada wady, ale spełnia podstawowe elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem: oznaczenie organu, który go wydał, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ i wskazanie adresata. Podnoszenie natomiast w tej sprawie zarzutów dotyczących niewłaściwości organu wydającego inną decyzję ( rozkaz wykonawczy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kaliszu) ) nie miało wpływu na rozstrzygniecie odnoszące się do zaskarżonej decyzji, nie rozstrzygającej o w/w rozkazie. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.