I OSK 380/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 595/08 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. I OSK 380/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 595/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: decyzją wydaną w I-ej instancji Prezydent Miasta Łodzi odmówił L. B. przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku w miesiącu lutym 2008r., albowiem zainteresowany wystąpił ze stosownym wnioskiem w dniu [...] marca 2008r. Tymczasem zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004r. poz. 593 ze zm.) świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Ponadto organ wskazał, że w miesiącu styczniu 2008r. L. B. został objęty pomocą w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie 120 zł i kwota ta została mu przekazana. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej w I-ej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję tą utrzymało w mocy. Organ odwoławczy podzielając stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi wskazał, iż nie było możliwe przyznanie stronie zasiłku celowego w miesiącu lutym 2008r., gdyż zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenie przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. L. B. wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożył w dniu [...] marca 2008r. i pomoc taka została mu przyznana na okres od 1 marca 2008r. do 31 sierpnia 2008r. Nie było natomiast możliwe przyznanie pomocy za miesiąc luty 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku L. B. okazał oryginał i złożył do akt sprawy w kserokopii pierwotny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na posiłek od miesiąca stycznia 2008r. wraz z prezentatą organu wskazującą dzień [...] stycznia 2008r. jako datę jego złożenia. Powyższa okoliczność miała w ocenie sądu I-ej instancji fundamentalne znaczenie w sprawie. Z przedstawionego dokumentu niespornie wynikało, że skarżący z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku wystąpił w dniu [...] stycznia 2008r. formułując go jako wniosek o przyznanie zasiłku począwszy od stycznia 2008r. Z niewyjaśnionych przyczyn wniosek ten nie został załączony do akt administracyjnych, co sprawia iż są one niekompletne. W rozpoznawanej sprawie braki w zgromadzonej przez organu dokumentacji miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowały błędne ustalenia faktyczne w zakresie pierwotnej daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Przyjmując zatem, że pierwotny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku w miesiącu lutym 2008r. wpłynął do organu w styczniu 2008r. oczywistym jest, iż obowiązkiem organów było rozpatrzenie tegoż wniosku z uwzględnieniem miesięcy których dotyczył, niezależnie od tego czy zasiłek ten byłby przyznany czy też nie. Z całą pewnością jednak powodem dla którego nastąpiła odmowa przyznania zasiłku nie mógł być w takiej sytuacji przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W ocenie WSA nie można wykluczyć tego, iż błędnych ustaleń faktycznych udałoby się uniknąć gdyby w toku postępowania administracyjnego organy nie naruszyły innej naczelnej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu wyrażonej w art. 10 kpa. Ewentualne zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów mogłoby spowodować, iż L. B. dysponując oryginałem wniosku wszczynającego postępowanie w razie stwierdzenia jego braku w aktach administracyjnych mógłby posiadany dokument przedłożyć już na etapie postępowania administracyjnego, co oznacza iż być może wówczas nie doszłoby do uruchomienia postępowania odwoławczego oraz postępowania sądowo-administracyjnego. Zdaniem sądu I-ej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien w pierwszej kolejności podjąć wszelkie niezbędne czynności pozwalające na szczegółowe ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to w pierwszej kolejności konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o pierwotny wniosek w którym strona wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku również za miesiąc luty 2008r. Wskazano również, że przed wydaniem decyzji organy mają obowiązek zawiadomić stronę o zgromadzonym materiale dowodowym i zapewnić możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań i wniosków. Wyrok sądu I-ej instancji zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a w związku z art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie tych przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż ewentualne uchybienia nie miały wpływu na ten wynik, jak również brak wykazania, że uchybienia miały taki wpływ b) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 z późn. zm.) i art. 61 § 1 i § 3 oraz art. 104 kpa przez wykroczenie poza granice sprawy bowiem postępowanie administracyjne w przypadku wniosku z dnia [...] stycznia 2008r. zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej meritum sprawy, a więc ma miejsce nieodróżnienie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji c) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie bowiem nie było żadnych przeszkód aby ustalić przez zobowiązanie organu administracji do złożenia dowodów wskazujących , że wniosek wszczynający dane postępowanie został rozstrzygnięty przez wydanie decyzji administracyjnej d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania, jak i oceny prawnej, które to pozostają w sprzeczności z dyspozycją zawartą zarówno w art. 106 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, jak i z art. 104 kpa, niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, nadto brak wskazań czy wobec upływu czasu należy przyznać w 2009 roku świadczenie za miesiąc luty 2008 roku i to w dodatku na zakup posiłku. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia 2. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazać należy, że mogą one przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Mogą zatem przyjąć formę: 1. naruszenia prawa sensu stricto polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawa niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy 2. naruszenia prawa niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, 3. naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu takiego przepisu. Skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie może zostać uwzględniona jednak tylko wtedy kiedy zostanie wykazane, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ocena zarzutów kasacyjnych sformułowanych w sprawie niniejszej przedstawia się następująco: zarzut opisany w pkt a jest bezzasadny. Twierdzenie autora kasacji, iż z jednej strony błędnie przyjęto, iż miało miejsce naruszenie wskazanych przepisów prawa, z drugiej zaś że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy jest wewnętrznie sprzeczne. Ne można bowiem stawiać tezy, że w postępowaniu przed organami nie doszło do wspomnianych naruszeń i jednocześnie wskazywać, iż naruszenia te nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem sąd nie wykazał, że miały taki wpływ. Analiza powyższego zarzutu wskazuje więc iż jest on niespójny i nielogiczny , co oznacza, że nie może odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku. Za bezpodstawny uznać należy zarzut sformułowany w punkcie b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mógłby on być skuteczny wówczas gdyby z materiałów jakimi dysponował sąd wynikało, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2008r. (w następstwie jego pisma z dnia [...] stycznia 2008r.) został potraktowany jako wszczynający inne postępowanie niż to które zakończyło się wydaniem kwestionowanych decyzji. Sąd I-ej instancji nie miał jednak wiedzy co do tego, iż organy wniosek ten rozpoznały w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., której skarżący (jak twierdzi kasacja) nie kwestionował. Mało tego, w aktach sprawy niniejszej nie ma żadnych informacji odnośnie tego postępowania. Brak jest bowiem nie tylko kserokopii decyzji, która postępowanie to zakończyła, ale i jakiejkolwiek informacji potwierdzającej, że takowe postępowanie się toczyło. Za uzasadniony w stopniu przesądzającym o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku uznać należy zarzut opisany w pkt c. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. powinien być wykorzystany przez sąd wówczas, gdy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał wywołuje istotne wątpliwości z punktu widzenia jego oceny, a zatem i możliwości właściwego wyrokowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie na rozprawie w dniu [...] stycznia 2009r. kserokopii wniosku o przyznanie zasiłku celowego na posiłek z prezentatą organu wskazującą dzień [...] stycznia 2008r. jako datę jego złożenia nie spotkało się z właściwą reakcją ze strony sądu I-ej instancji, mimo tego iż organ wskazał iż w miesiącu styczniu 2008r. skarżący został objęty pomocą w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku w kwocie 120 zł i że kwota ta została mu przekazana. Na tą okoliczność zwraca nawet uwagę WSA w Łodzi (K1 uzasadnienia wyroku z dn. 12 stycznia 2009r.) Obowiązkiem sądu I-ej instancji było więc w tym stanie rzeczy odroczenie rozprawy i zażądanie stosownych informacji od organu, wszak nie miał on wiedzy na temat tego w jaki sposób wniosek ten został potraktowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie o którym wyżej mowa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i okoliczność ta została przez kasatora należycie wykazana. Za częściowo zasadny uznać trzeba ostatni z zarzutów kasacyjnych, a mianowicie zarzut opisany w pkt d. Otóż teza jakoby uzasadnienie wyroku sądu I-ej instancji zostało sporządzone z naruszeniem wymogów jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wadliwa. Analiza tegoż uzasadnienia pozwala na twierdzenie, iż nie narusza ono powołanego przepisu, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wskazane przez ustawodawcę. Zasadnie kwestionować można natomiast tą jego część, którą stanowią wytyczne których adresatem są organy. W realiach przedmiotowej sprawy były one bowiem sformułowane przedwcześnie. Sąd nie dysponował przecież całością materiału, który winien stanowić podstawę wyrokowania. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 p.p.s.a.