I OSK 468/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 1291/08 o odrzuceniu skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2006r., nr 4536/2006 w przedmiocie przeznaczenia do najmu lokalu użytkowego z pominięciem procedury konkursu ofert postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 1291/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2006r. Nr 4536/2006 w przedmiocie przeznaczenia do najmu lokalu użytkowego z pominięciem procedury konkursu ofert. Sąd I instancji wskazał, że przedmiot zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie pojęcia administracji publicznej. Sprawy najmu lokali użytkowych rozpatrywane przez organy wykonawcze gminy, jakim jest Prezydent m. st. Warszawy czy też Burmistrz Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy lub Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy dotyczą czynności wynikających z uprawnień majątkowych gminy z zakresu prawa cywilnego i z tej racji należą do właściwości sądu cywilnego, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 kpc. Organy wykonawcze w takim przypadku nie występują w roli organów administracji publicznej. Sąd podkreślił, że sprawy z zakresu administracji publicznej nie obejmują działań organów, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne, jak w niniejszej sprawie. Kwestie dotyczące najmu lokalu użytkowego regulowane są między innymi przepisami Kodeksu Cywilnego. Są to czynności o charakterze cywilnym, ze swej natury wykluczające właściwość sądów administracyjnych, a ewentualne spory, jakie mogą powstać na tym tle, są rozstrzygane przez sądy powszechne. Tym samym Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie jest objęta zakresem właściwości sądu administracyjnego, wobec tego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie postanowienia z dnia 13 stycznia 2009r. wniósł M. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2006r. nr 4536/2006 lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów wpisu sądowego, sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata niebiorącego udziału w postępowaniu przed WSA i opłaty skarbowej od okazanego pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną oparto o zarzut: - naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez niewłaściwą jego wykładnię, - naruszenia przepisów postępowania, przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwą jego wykładnię i wynikające stąd niewłaściwe jego zastosowanie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez zastosowanie tego przepisu pomimo, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu pomimo, że wniesiona do WSA skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy zasługiwała na uwzględnienie, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez wyrywkowe przedstawienie sprawy, nieprzedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, nieprzedstawienie stanowiska stron i niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę pod uwagę powinien brać orzeczenia NSA, a zwłaszcza uchwały składu siedmiu sędziów NSA mające zastosowanie w sprawie rozpoznawanej. Skarżący przytoczył tezę uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. sygn. I OPS 4/08 i stwierdził, że odmienność przedmiotowa, podmiotowa i formalnoprawna zaskarżonej przez niego uchwały oraz uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia NSA z 21 lipca 2008r. nie są na tyle istotne by mogły przesądzić o nieposiadaniu przez uchwałę Nr 4536/2006 cech aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną WSA w Warszawie stosując art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a zawęził rozumienie terminu "sprawa z zakresu administracji publicznej", zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, iż celem najmu, o którym mowa w zaskarżonej uchwale jest prowadzenie przychodni lekarskiej. Błędna wykładnia spowodowała, że Sąd niewłaściwie zastosował art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a , który to przepis wskazuje na właściwość sądu administracyjnego w sprawie tego rodzaju jak niniejsza. Wnoszący kasację wskazał, że uchwała Nr 4536/2006 jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej, zatem ocena jej zgodności z prawem należy do kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaś odrzucenie skargi przez Sąd I instancji stanowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł ponadto, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę Nr 4536/2006 zasługiwała na uwzględnienie gdyż została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a., dotyczy zakresu administracji publicznej, została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy powołane w uchwale jako jej podstawa prawna nie mają zastosowania do lokalu użytkowego będącego przedmiotem uchwały, bowiem wobec stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, na mocy której m.st. Warszawa stało się właścicielem budynku przy ul. [...] w Warszawie, lokal ten stanowi obecnie własność skarżącego. Z powyższego wynika, że M. K. ma legitymację czynną - wynikającą z uprawnienia właścicielskiego do lokalu - do wniesienia skargi na uchwałę. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną jego skarga powinna być uwzględniona na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. M. K. zarzucił nadto uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż nie spełnia ono wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej w części kwestionującej przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niedopuszczalność drogi sądowej do kontroli zaskarżonej przez M. K. uchwały są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008r. sygn. I OPS 4/08 podjętej w składzie 7 sędziów i mającej na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a moc ogólnie wiążącą inne składy sądów administracyjnych przyjął, że "uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Mimo, iż uchwała stanowiąca przedmiot skargi M. K. różni się od uchwały, której dotyczyło postępowanie w sprawie I OPS 4/08, lecz te same argumenty przemawiają za przyjęciem wniosku, że również uchwała o przeznaczeniu konkretnego lokalu do najmu z pominięciem procedury konkursu ofert stanowi akt kwalifikowany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Wniosek ten płynie z przedstawionej w uzasadnieniu wymienionej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008r. bogatej argumentacji wynikającej, między innymi, z analizy wieloletniego orzecznictwa sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 21 września 1994r. sygn. W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 46), w szeregu orzeczeń, w tym w uchwałach w składach poszerzonych z dnia 1 czerwca 1998r. sygn. OPS 3/98 (ONSA 98/4/109), z dnia 6 listopada 2000r. sygn. OPS 11/00 (ONSA 2001/2/52), a nadto w wyrokach z dnia 17 maja 1999r. sygn. OSA 1/99 (ONSA 1999/4/09) i z dnia 6 listopada 2000r. sygn. OSA 2/00 (ONSA 2001/2/48) przyjmował szerokie rozumienie sprawy administracyjnej i uznawał, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu lub nieruchomości należących do gminy, jeżeli czynność taka narusza uprawnienia skarżącego chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej. W orzeczeniach tych stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. Prezentowane poglądy w pełni podziela skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę uznając, iż należy ona do drogi sądowoadministracyjnej. W tej sytuacji za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przez bezpodstawne odrzucenie skargi. Sąd nie wypowiada się natomiast co do zasadności samej skargi, gdyż kwestia ta nie była dotychczas badana przez Sąd I instancji. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.