II SA/Go 643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T.B., R.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty nr [...] z dnia [...]r., II. uchyla postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...] r. , III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T.B. i R.B. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. T. i R.B. wystąpili do Starosty Powiatu z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na odtworzeniu budynku gospodarczego z adaptacją na funkcję mieszkalną na działce o nr ew. gruntu [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Na skutek odwołania G.M. Wojewoda, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Starosta, powołując się na treść przepisów art. 33 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 34 ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 3 pkt 3b, art. 35 ust. 1 pkt 1,2,3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w określonym terminie (do dnia [...].04.2008 r., przedłużonym do dnia [...].05.2008 r.) nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił T. i R.B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powyższej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust.1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie, w określonym przez organ terminie, inwestor nie uzupełnił wszystkich wymienionych braków projektu budowlanego, w szczególności brak jest szczegółowego określenia w formie opisowej i graficznej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany. Decyzja o warunkach zabudowy nakazuje odbudowę budynku z zachowaniem dotychczasowej bryły budynku. W projekcie budowlanym zamieszczono kserokopię dokumentacji z roku 1974 przedstawiającą budynek z dachem dwuspadowym, nie przedstawiono jednak jak budynek wyglądał po przebudowie, gdy dach uzyskał formę dachu jednospadowego. Natomiast oświadczenia A. i G.M. są sprzeczne z przedstawioną dokumentacją projektową. Ponadto wskazana w projekcie budowlanym na str. 12 i 33 kubatura budynku rozebranego wynosi 892 m3 a budynku odbudowywanego 892 m3. Z tych powodów organ uznał, iż projekt budowlany nie został uzupełniony w określonym terminie o wszystkie elementy zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008r., co na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, skutkowało koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji T. i R.B. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, która uwzględnia wytyczne konserwatora zabytków. Ponadto projekt został poprawiony zgodnie z uwagami organu, wobec czego niezrozumiała jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działający z upoważnienia Wojewody Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej w Wydziale Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje uzasadnienie. Wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2004r. ustalono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr [...] ma zostać odbudowany z zachowaniem dotychczasowej kubatury, bryły oraz jego obrysu. W projekcie budowlanym znajduje się opis z załączoną dokumentacją zdjęciową oraz inwentaryzacyjną pierwotnego budynku sprzed roku 1974, z którego wynika, iż był to budynek parterowy z poddaszem użytkowym, składający się z dwóch części: pierwsza z dachem dwuspadowym, druga - z jednospadowym. Brak natomiast opisu, jak przedmiotowy obiekt wyglądał po przebudowie po roku 1974. Jak bowiem wynika z oświadczenia G.M. pierwsza część budynku od strony drogi o długości 17 m była wówczas budynkiem parterowym bez poddasza, natomiast druga część wyższa (ok. 6-7 m o długości 10 m) - z poddaszem użytkowym. W opinii organu odwoławczego warunki i wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą tej formy budynku, który został przebudowany, a decyzja ta nakazuje odbudowę budynku z zachowaniem dotychczasowej bryły i kubatury. Analizując projekt dotyczący odbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na cele mieszkalne organ odwoławczy stwierdził, iż jest on niezgodny z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2004r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy. Dodatkowo organ zauważył, iż w projekcie brak opisu, czy i w jakim zakresie będą wykorzystane istniejące elementy przedmiotowego obiektu. Ponadto nieczytelny jest rysunek nr 5 tylnej elewacji od strony działki nr [...]. T. i R.B., reprezentowani przez adwokata J.S., zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że: a) projekt budowlany złożony i uzupełniony przez skarżących jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudów i zagospodarowania terenu, b) skarżący nie usunęli nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych przez organ administracji publicznej. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących, a także poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, b) art. 80 oraz 75 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie oraz dokonanie istotnych ustaleń faktycznych na podstawie oświadczenia o faktach pełnomocnika strony, a nie samej strony, c) art. 89 § 2 K.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie, w której zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, d) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są właścicielami działki położonej w [...] nr [...], na której posadowiony był budynek gospodarczy, który obecnie nie istnieje, gdyż został rozebrany wobec groźby jego zawalenia. Inwestycja skarżących została zaaprobowana prawomocną decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej szczegółowo ustalono warunki zabudów, które w złożonym w 2007 roku projekcie budowlanym zostały w całości uwzględnione. Po pierwszym rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2007 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, Starosta w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję pozytywną. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji - które to nieprawidłowości zostały w całości usunięte. Skarżący podkreślili przy tym, że zarówno projekt budowlany, jak i zmiany w projekcie, których domagał się organ administracji - zostały sporządzone przez osoby legitymujące się niewątpliwymi uprawnieniami w tym zakresie. Skarżący zakwestionowali pogląd Wojewody wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż projekt budowlany złożony przez skarżących jest niezgodny z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. Powyższa decyzja bowiem jednoznacznie wskazywała na kształt bryły budynku, która winna została zachowana bez zmian, jak również określała geometrię dachu jako dach jednospadowy z nachyleniem do 40 stopni w kierunku wnętrza działki. Warunki te zostały w całości zrealizowane w projekcie budowlanym złożonym przez skarżących. Podkreślili, że przedstawili wyczerpujące dane wskazujące na historyczny kształt bryły budynku sięgając do ostatnich dostępnych źródeł pochodzących z 1974 roku - i opisując stan budynku, który ma być przedmiotem odtworzenia (k. 13 projektu). Przedmiotowa bryła budynku została w całości zaakceptowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (vide pisma z dnia [...] grudnia 2007 roku oraz [...] kwietnia 2008 roku) jako zgodna z historyczną zabudową centrum urbanistycznego miejscowości (sam odtwarzany budynek pochodzi z połowu XIX wieku). Projekt odtworzonego budynku jest zatem zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast ustalenia poczynione przez organy administracji budowlanej mają charakter dowolny. Co więcej, gdyby przyjąć, że projekt powinien przewidywać inny kształt dachu, to nie byłby zgodny z decyzją o w.z.i z.t. - która jednoznacznie przewiduje dach jednospadowy z nachyleniem do 40 stopni w kierunku wnętrza działki. W ocenie skarżących ustalenie, że odtworzony (odbudowany) budynek powinien mieć inny kształt dachu, niż przedstawiony w projekcie budowlanym zostało poczynione arbitralnie i nie wynika z jakichkolwiek wiarygodnych dowodów lub okoliczności. W toku postępowania organ administracji budowlanej (Starosta) sporządził dwie notatki służbowe z rozmów z A.M. i jej pełnomocnikiem G.M., które stanowiły podstawę istotnych ustaleń faktycznych w sprawie (oparł się na nich Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję). Zdaniem skarżących G.M. była pełnomocnikiem A.M., natomiast z akt sprawy nie wynika, aby przysługiwał jej status strony. Oświadczenie złożone w dniu [...] maja 2008 r. co do faktów w sprawie nie zostało zatem złożone przez stronę, lecz przez osobę trzecią. Jeżeli zatem organ administracji publicznej zdecydował się odebrać niezobowiązujące oświadczenie od osoby trzeciej nie będącej stroną, to nie może ono mieć mocy dowodowej. Po wtóre, oświadczenie od strony może zostać odebrane w trybie art. 75 § 2 K.p.a. Powinno ono zostać złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, czego zresztą w niniejszej sprawie nie uczyniono. Po trzecie natomiast, jeżeli wolą organu administracji publicznej było przesłuchanie świadka bądź strony, to powinno to nastąpić na rozprawie administracyjnej z zachowaniem rygorów postępowania dowodowego ze źródeł osobowych (art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 83 § 3 K.p.a.). Formalnie przesłanką do wyznaczenia rozprawy administracyjnej były także sporne interesy stron (czyli w praktyce formułowany wobec organów administracji budowlanej sprzeciw A.M. co do wykonania budynku według złożonego przez skarżących projektu). Skarżący podkreślili również, iż żadne z oświadczeń złożonych przez A. i G.M. nie wskazuje, jakiego konkretnego budynku dotyczy, w jakim stanie faktycznym i w jakim okresie. Przedmiotowe oświadczenia są tym samym nieprzydatne do czynienia na ich podstawie ustaleń faktycznych (art. 80 i art. 75 § 1 K.p.a.). Skarżący podkreślili, że w całości wykonali obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego nałożony postanowieniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., wprowadzając szereg nowych stron do projektu zawierających żądane przez organ administracji informacje. Projekt - sporządzony przez zespół uprawnionych architektów - zawiera wszelkie wymagane prawem elementy, a wskazywane przez organ administracji budowlanej braki (w uznaniu tego organu) - zostały w całości usunięte. Na marginesie wskazali, że powyższe, niezaskarżalne postanowienie było wadliwe, albowiem w swojej sentencji powielało obszernie treść rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, nie wskazując, które rzekome nieprawidłowości objęte zakresem przedmiotowego rozporządzenia - miałyby występować w złożonym projekcie budowlanym. Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (nie może być nią bowiem przepis proceduralny art. 138 § 1 k.p.a.), czym Wojewoda naruszył przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasadę ogólną art. 11 k.p.a.. Zdaniem skarżących uzasadnia to wniosek, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzić może podstawa jej nieważności. W zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w skardze wywiedziono, że w niniejszej sprawie oświadczenie pełnomocnika strony o braku zgody na budowę według projektu T. i R.B. (który był zgodny z prawem) - stało się dla organów administracji budowlanej wystarczającą przesłanką, aby odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w sposób jednoznaczny doszło do naruszenia interesu społecznego (w tym interesu w zagospodarowaniu pustego placu, znajdującego się w centrum historycznej miejscowości) oraz słusznego interesu skarżących (art. 7 k.p.a.). Nie został w niniejszej sprawie zrealizowany postulat pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a), skoro rozstrzygnięcia o charakterze decyzji administracyjnych zapadają bez merytorycznego uzasadnienia - w następstwie sprzeciwu innych stron postępowania, które nie zgadzają się ze zgodnym z prawem działaniem inwestora. Skarżący wskazali również, iż organy administracji budowlanej wadliwie interpretują pojęcie odbudowy budynku. Odtworzenie, tudzież "odbudowa'" budynku (w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) nie polega na całkowitym przywróceniu stanu sprzed rozbiórki budynku (zawalenia, bądź innej katastrofy budowlanej itd.). Jeżeli przez szereg lat określony budynek ulegał częściowej degradacji, a rozbiórka poszczególnych elementów była rozłożona w czasie - to "odbudowa" nie będzie wszakże polegać na przywróceniu stanu sprzed definitywnej rozbiórki (czyli np. do stanu częściowej ruiny), lecz stanu takiego, który odtworzy budynek o analogicznej formie w zgodzie z regulacjami planistycznymi. Sięgając do definicji leksykalnych, autor skargi wskazał, iż "odbudowa" jest "odrestaurowaniem lub wzniesieniem na nowo tego, co zostało zniszczone" albo "przywracaniem do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone". Definicje powyższe wskazują z jednej strony na rezultat odbudowy, jakim jest nowy przedmiot (a nie jedynie drobiazgowa restauracja stanu ex ante), a z drugiej strony cel odbudowy, którym jest "przywrócenie stanu, którego funkcjonowanie zostało zaburzone. Nie jest przy tym odbudowa "remontem", który został w Prawie budowlanym zdefiniowany jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego". Skarżący podkreślili, iż celem ich wniosku jest umożliwienie odbudowy budynku ze zmianą jego funkcji, która została dopuszczona w drodze decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Sięgając do dostępnych źródeł przedstawili oni stan budynku sprzed rozbiórki - realizując wytyczne lokalnych władz planistycznych co do pożądanych parametrów nowego budynku (które nie zostały przez sąsiadów skarżących wzruszone). Wskutek wadliwych decyzji organów administracji budowlanej, wdrożenie inwestycji budowlanej okazało się niemożliwe, w praktyce wobec sprzeciwu właścicielki nieruchomości sąsiedniej pozbawionego merytorycznego uzasadnienia. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ jako nieuzasadniony ocenił zarzut skarżących, zgodnie z którym ustalenia poczynione przez organ mają charakter dowolny, gdyż przedstawione w projekcie informacje dotyczące kubatury i bryły budynku są rozbieżne i niewystarczające. Organ na ich podstawie nie może stwierdzić, że projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ zakwestionował również pozostałe argumenty podnoszone w skardze. Wskazał, iż w myśl art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Organ uznał, że oświadczenia złożone przez G.M. (pełnomocnika A.M.) mogą być uznane za dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie". Źródłem dowodowym może być strona postępowania, ale również uczestnicy postępowania niedziałający na prawach strony. Natomiast środkiem dowodowym są m. in. wyjaśnienia stron, treść zaświadczeń oraz oświadczeń. Wobec powyższego organ nie znalazł powodu dla którego miałby odmówić prawdziwości złożonych oświadczeń i nie uznać ich za dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej organ zobowiązany był podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Ponadto Wojewoda wskazał, iż brak zgody strony postępowania na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż z żadnego przepisu prawa nie wynika aby taka zgoda była wymagana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Kontrolując zaskarżone orzeczenie i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu, albowiem organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło w sprawie do obrazy przepisów proceduralnych albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stać na straży praworządności (zasada legalności), podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako "K.p.a."). Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek ustalania prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego i wyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Równie istotny element dowodzenia w postępowaniu administracyjnym stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), przy czym ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej ze sobą łączności. Nadto organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zasada informowania art. 9 K.p.a.). Obowiązkiem organów jest także prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (art. 8 K.p.a.). Przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na odbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji na cele mieszkalne, na działce nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Poza sporem pozostaje obowiązek rozważenia, przez organy rozpatrujące wniosek T. i R.B. z dnia [...] grudnia 2007 r. o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego wszystkich wymogów określonych ww. ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.), które winno mieć w sprawie zastosowanie. Zgodnie z treścią przepisu 32 ust. 1 i 4 ww. ustawy pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a ustawy). Zgodnie z przepisem art. 35 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Ponadto organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (ust. 4 ). W razie natomiast spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, iż zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane został określony w sposób funkcjonalny, poprzez wskazanie działań stanowiących typowe stadia (etapy) procesu budowlanego. Niektóre z nich regulowane są w zbiorze definicji legalnych zawartym w art. 3 ww. ustawy. Najszerszy zakres ma pojęcie robót budowlanych (art. 3 pkt 7 tej ustawy), obejmują one bowiem budowę, jak też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane "budowa", "przebudowa" i "remont". Natomiast pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 tej ustawy, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Już wstępna analiza przepisów zdefiniowanych w art. 3 prawa budowlanego wskazuje, iż ustawodawca szczegółowo wskazał jakie czynności należy zaliczyć do "budowy", a jakie do "robót budowlanych". Przy czym znamiennym jest to, że pojęcie wykonywania obiektu budowlanego (budowy) odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowany ("od nowa"). Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (Komentarz do Prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego str. 57). Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Na podstawie przedłożonych Sądowi akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaka dokładnie sytuacja faktyczna ma miejsce w niniejszej sprawie tzn. jaki jest aktualny szczegółowy stan zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki, w szczególności tej części, w której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Organ nie ustalił i nie zweryfikował w jakimkolwiek zakresie sprzecznych stanowisk skarżących oraz uczestniczki postępowania G.M. i jej pełnomocnika w zakresie stanu faktycznego budynku gospodarczego, którego odtworzenie (odbudowę) zamierzają skarżący. Konieczność wnikliwego ustalenia stanu robót budowlanych wykonywanych uprzednio na przedmiotowej działce wynikała jednoznacznie z treści zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności opisu stanu istniejącego zawartego w projekcie budowlanym, pisma inwestorów z dnia [...] grudnia 2007 r. opisującego kwestie związane z uprzednio prowadzonymi na przedmiotowej działce samowolnie bądź na podstawie decyzji właściwych organów robotami budowlanymi, decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonywanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-garażowego oraz postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] nakazującego wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...]. W sytuacji, gdy organ nie ustalił tak istotnej dla danego postępowania okoliczności jak stan robót budowlanych i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego lub pozostałości po tymże budynku, czy został on całkowicie zlikwidowany (rozebrany), nie jest możliwe dokonanie nawet oceny jaki zakres robót budowlanych może aktualnie być dokonywany, i czy prawidłowo organ rozważa dopuszczalność "odbudowy" tego budynku. Tym bardziej, iż we wniosku oraz projekcie budowlanym mowa jest o "odtworzeniu budynku gospodarczego", a nie jego "odbudowie". Trzeba więc w pierwszej kolejności wykluczyć ewentualną możliwość zakwalifikowania niezbędnych robót budowlanych do innej kategorii niż "odbudowa" (budowa, odbudowa, nadbudowa, remont itp.), co zgodnie z treścią wniosku skarżących oraz przepisami ustawy należy uwzględniać w dalszym postępowaniu. Pojęcia te bowiem na gruncie prawa budowlanego różnią się zasadniczo. Powyżej wskazane zostało co należy rozumieć przez "odbudowę", natomiast przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Warunkiem takiej kwalifikacji jest zatem ustalenie jaki był "stan pierwotny". W tych okolicznościach należy powołać się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jak słusznie podnosi to strona skarżąca, potwierdza w sposób jednoznaczny, iż pojęcia "odbudowa" i "remont" nie są tożsame. Dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę (tj. odbudowę), a nie remont. Podobnie kwalifikuje się roboty budowlane w sytuacji gdy polegają one na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który np. rozebrano, uległ zniszczeniu lub zakończony został jego byt fizyczny (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.10.2004 r., sygn. akt SA/Rz 2173/02, ONSA/WSA 2005/5/106 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.10.2007 sygn. akt II SA/Bk 1/07, wyrok NSA w Białymstoku z 29.03.2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85). Nadto w kontekście wskazanych wyżej dokumentów, umknęła organom obydwu instancji także kwestia konieczności szczegółowego ustalenia stanu zabudowy nieruchomości i terminów oraz podstaw wykonywanych robót budowlanych (budowy, rozbudowy, rozbiórki itp.) z uwagi na przesłanki wykluczające możliwość udzielenia pozwolenia na budowę określone w cytowanych wyżej przepisach art. 32 ust. 4a oraz art. 35 ust. 4. Okoliczności te nie zostały w sprawie ustalone. W konsekwencji Sąd zważył, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., nie ustaliły w stopniu wystarczającym dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Drugą zasadniczą kwestią, która wymagała rozważenia w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zarzutu zgłoszonego w pkt 1 lit a i b skargi, czyli naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany złożony, a następnie uzupełniony przez skarżących, jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz uznanie, że skarżący nie usunęli nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych przez organ administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na podstawie wnikliwej analizy akt sprawy stwierdził, iż powyższy zarzut jest uzasadniony, aczkolwiek jedynie częściowo z powodów wskazanych w skardze. Starosta, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...] kwietnia 2008 r. (przedłużonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] maja 2008 r.), nieprawidłowości w złożonej do zatwierdzenia dokumentacji: - projekt budowlany sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 z 2003 r. w zakresie (...) - projekt budowlany niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...].03.2004 r. w zakresie zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku (należy jednoznacznie przedstawić w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany), - wyjaśnić nieścisłości pomiędzy opisem zacienienia na stronie nr 18 projektu budowlanego a rysunkiem schematycznym na stronie 21. Przy czym w miejscu oznaczonym powyżej symbolem: "(...)" organ przytoczył treść przepisów § 4 ust. 1, § 6 ust. 3, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 1-8, ust. 3 pkt 1-7, § 9, § 10, § 11 ust. 1, 2 pkt 1-3, 6, 7, 10, 11, § 12 ust. 1-5, ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z pogrubieniem pewnych fragmentów tekstu. Podkreślenia wymaga, iż cały tekst tego aktu prawnego składa się z 14 jednostek redakcyjnych (§), z których zdecydowaną większość organ przytoczył w sentencji przedmiotowego postanowienia. W konsekwencji komparycja omawianego orzeczenia organu administracji publicznej, którym nakłada on na obywateli obowiązek "usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji" we wskazanym terminie zajmuje 4 strony, a uzasadnienie zaledwie 4 wersy i ogranicza się do wskazania jednostki redakcyjnej art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela zarzut skargi, iż powyższe postanowienie w istocie nie wskazuje w jednoznaczny sposób "nieprawidłowości" stwierdzonych przez organ, których usunięcia domaga się on od skarżących (poza treścią tiret trzeciego na stronie 4 dotyczącego wyjaśnienia nieścisłości co do danych zawartych na konkretnych stronach projektu budowlanego). Nie spełnia tego wymogu z pewnością przytoczenie tekstu niemal całego aktu prawnego, nadto organ nie wskazał jakie konkretnie naruszenia stwierdził, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zarówno co do domniemanych niezgodności z ww. rozporządzeniem, jak i niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Organ nie wskazał, jaka konkretnie cześć projektu jest niezgodna z jakim zapisem decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku. Nie wyjaśnił także w jakikolwiek sposób rzeczywistej treści nałożonego na skarżących obowiązku "jednoznacznego przedstawienia w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany". W szczególności, co ma znaczenie wobec dalszych rozstrzygnięć organu, nie sprecyzował a nawet nie przybliżył w powyższym zobowiązaniu jaki stan budynku uważa za "pierwotny" i dlaczego uważa, że przedłożony projekt (i w jakiej konkretnie części) narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Wszystkie te okoliczności w konsekwencji uzasadniają ocenę, iż wobec tak nieprecyzyjnego sformułowania w postanowieniu Starosty Sulęcińskiego nałożonych na inwestorów obowiązków, braku jego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, zgodnego z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. a także braku możliwości jego samodzielnego zaskarżenia w drodze zażalenia, niedopuszczalnym było na jego podstawie wyciąganie dla inwestorów tak negatywnych konsekwencji, jakie wynikają z przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Skoro nie nastąpiło skuteczne wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zgodne z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 ww. ustawy (umożliwiające realne wywiązanie się z nałożonych obowiązków, co wszakże próbowali uczynić skarżący), nałożenie sankcji, o której mowa w art. 35 ust. 5 stanowiło niedopuszczalne naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego. Nadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż takie działanie organu administracji publicznej narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady naczelne działania organów publicznych w praworządnym państwie (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Sąd zważył, iż odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Starosta nie przeprowadził w sprawie postępowania zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, a poprzestał na stwierdzeniu, iż w określonym terminie inwestor nie uzupełnił wszystkich wymienionych braków w złożonej dokumentacji. W szczególności organ nie przeprowadził dostatecznego postępowania w celu określenia w formie opisowej i graficznej, jak wyglądał budynek pierwotny, który w jego ocenie, ma być odbudowany. Podkreślenia wymaga fakt, iż w decyzji organu pierwszej instancji, jak również w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazano, jak zasadnie zarzuca to strona skarżąca, przyczyn dla których organ nie akceptuje przedłożonego projektu budowlanego (z uwzględnieniem dokonanych zmian i uzupełnień), jako zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności na czym dokładnie polega niezgodność i na podstawie jakich dowodów organ niezgodność tę ustalił. Organ odwoławczy w istocie nie wskazał również materialnoprawnej podstawy swego rozstrzygnięcia. Jedynie z faktu zaakceptowania jako prawidłowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz treści uzasadnienia wskazującego, iż inwestor nie usunął wszystkich wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie w terminie, można przyjąć, że także organ odwoławczy orzekał na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pomimo zatem faktu, iż zasadny jest zarzut skarżących wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia prawnego, nie można zgodzić się z zarzutem wydania przedmiotowej decyzji "bez podstawy prawnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym sam fakt braku przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która w istocie istniała, nie wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej drugiej instancji wynika bowiem jednoznacznie, iż przyczynę utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowiło dokonanie tożsamej z tym organem oceny, iż inwestorzy nie uzupełnili w terminie wskazanym przez organ nieprawidłowości – naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowiło wystarczającą przesłankę i podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Nie można zatem stwierdzić, aby zaskarżona decyzja wydana została "bez podstawy prawnej". Po wtóre, co wynika także z wcześniejszych wywodów Sądu, także analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegającym na zaniechaniu obowiązkowi wszechstronnego i prawidłowego zgromadzenia dowodów, a następnie ich rozważenia i oceny. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia jaka była konstrukcja, bryła, gabaryty, kształt dachu spornego obiektu na poszczególnych etapach jego funkcjonowania (wznoszenia, jak i późniejszych robót budowlanych, rozbiórkowych itp.). Nadto, co nader istotne, nie zobowiązał inwestorów w trakcie postępowania do wykazania stanu budynku (tych cech charakterystycznych), którego odbudowę czy też odtworzenie planowali, w konkretnie bądź chociażby w przybliżeniu określonej dacie, czy też okresie czasu. W postanowieniu z [...] kwietnia 2008 r. (tiret trzecie na stronie 4) organ wskazał jedynie, iż "projekt budowlany sporządzony niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2004. w zakresie zachowania dotychczasowej kubatury, obrysu oraz bryły budynku (należy jednoznacznie przedstawić w formie opisowej i rysunkowej jak wyglądał budynek pierwotny, który ma być odbudowany)". Wobec tak ogólnego wezwania, nie można następnie stronie stawiać zarzutu, iż nie spełniła niesprecyzowanych przez organ wymagań i wywodzić dla strony negatywnych konsekwencji. Takie działanie było niedopuszczalne i sprzeczne z zasadami ogólnymi K.p.a. tym bardziej w sytuacji, gdy strona uzupełniła swój pierwotny projekt, we wskazanym przez organ terminie, przedstawiając w formie opisowej i graficznej taki stan budynku, który w jej ocenie, jako "pierwotny" ma zamiar odbudowywać. Rozpoznając wniosek skarżących, to organy administracji publicznej były zobligowane przeprowadzić wyczerpująco postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia po pierwsze aktualnego stanu zabudowy nieruchomości i spornego obiektu lub istniejących elementów konstrukcyjnych, a nadto skonkretyzowania stanu obiektu, który ma być w ich ocenie odbudowany (zgodnie z wnioskiem odtworzony), z uwzględnieniem treści decyzji o warunkach zabudowy. W tym celu należało, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 75 § 1 K.p.a. dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oczywiście z zachowaniem zasad postępowania dowodowego i praw stron tego postępowania do czynnego w nim udziału. W świetle akt administracyjnych sprawy, nie budzi wątpliwości, iż obowiązku tego organ pierwszej instancji nie dochował, w konsekwencji czego rozstrzygnął w zakresie praw skarżących z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Z kolei organ odwoławczy, z naruszeniem przepisu art. art. 136 i art. 138 K.p.a. uchybień które nastąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie naprawił, utrzymując w mocy wadliwą decyzję. W konsekwencji powyższych zaniedbań proceduralnych, na podstawie akt sprawy nie można oceniać, jaki stan spornego budynku (w jakiej dacie) w ocenie organów orzekających w sprawie jest stanem faktycznym, który podlegać ma odbudowie zgodnie z wnioskiem inwestorów. Nie można też jednoznacznie ustalić, w jaki sposób organy odczytują w tym zakresie decyzję o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy pomiędzy stanem budynku, który jako wyjściowy do planowanej inwestycji polegającej na odbudowie (odtworzeniu) podają w projekcie budowlanym inwestorzy (stan z 1974 r.), a stanem, wskazywanym przez stronę postępowania G.M. (na skutek robót wykonywanych przed i po roku 1974 a przed przystąpieniem do zamierzenia inwestycyjnego przez skarżących) zachodzą tak istotne różnice jak w rozpoznawanej sprawie, niezbędne jest szczegółowe wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej przez organ. Organ winien więc z urzędu poszukiwać wszelkich dowodów, które pozwolą na odtworzenie stanu przedmiotowego budynku na różnych etapach od jego wzniesienia, poprzez stan w jakim skarżący nabyli sporną nieruchomość, a następnie dokonywali tam robót budowlanych i rozbiórkowych, aż do okresu bezpośrednio poprzedzającego uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy). Nawet z niepełnych akt sprawy wynika, iż toczyły się przed różnymi organami administracji publicznej postępowania związane z robotami budowlanymi, rozbiórkowymi prowadzonymi w związku ze spornym obiektem. W pierwszej kolejności należy zatem przeprowadzić dowody ze zgromadzonych w tamtych postępowaniach dokumentów, także G.M. (pełnomocnik A.M.) w oświadczeniu spisanym w formie notatki z dnia [...] maja 2008 r. wskazuje na możliwe źródła dowodowe. Nadto organ winien zwrócić się do stron niniejszego postępowania o wskazanie wszystkich dokumentów lub innych dowodów jakimi dysponują w powyższym zakresie (w szczególności zdjęć, świadków), a jeżeli będzie to konieczne również o złożenie stosownych oświadczeń, w trybie przepisu art. 75 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 86 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę, z zachowaniem warunków określonych w tym przepisie. W kontekście zarzutów skargi należy również odnieść się do charakteru notatek służbowych sporządzonych przez organ pierwszej instancji na okoliczność oświadczeń A. i G.M.. Sąd zważył, iż każda ze stron postępowania administracyjnego czy to samodzielnie, czy też przez reprezentującego ją pełnomocnika może w sprawie składać oświadczenia. Oświadczenia mogą być składane w formie pisemnej, jak również ustnie, wówczas należy je utrwalić w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę notatki (zasada pisemności art. 14 § 1 K.p.a.). Taki też charakter należy przypisać wskazanym przez skarżących notatkom urzędowym, które mogły dla organu stanowić źródło informacji o okolicznościach faktycznych sprawy. Następstwem uzyskania takiej wiedzy winno być podjęcie przez organ z urzędu postępowania dowodowego, celem ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w formie zgodnej z przepisami procedury administracyjnej (np. zebrania dowodów, przesłuchania G.M. w charakterze świadka, odebrania wyjaśnień od A.M. jako strony postępowania, z zachowaniem wymogów art. 79 K.p.a.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż takiego postępowania organ nie przeprowadził. Stąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jako wadliwe należy uznać dokonywanie istotnych w sprawie ustaleń jedynie na treści tychże oświadczeń, w sytuacji gdy inwestorzy, z naruszeniem przepisu art. 79 i art. 80 K.p.a. nie mieli możliwości czynnego uczestniczenia w przeprowadzeniu przez organ czynności o tak istotnym znaczeniu procesowym. Podkreślenia wymaga, iż okoliczności istotne dla sprawy mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ przeprowadzone i utrwalone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności wynikające z notatek służbowych m.in. z dnia [...] kwietnia, oraz [...] maja 2008 r., nie mogą zatem zostać uznane za udowodnione. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. W ocenie Sądu nie można również pominąć okoliczności, iż pomimo wielokrotnego powoływania się przez organy na niezgodność przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego z treścią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].03.2004 r. o warunkach zabudowy, organ nie wskazał jednoznacznie na podstawie jakich dowodów ustalił, że projektowana inwestycja (w jakim konkretnie zakresie) jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Organ winien po ustaleniu stanu faktycznego sprawy dokładnie określić, z którymi z warunków wskazanych w ww. decyzji, jakie ustalenia są sprzeczne i dlaczego. Na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można bowiem ocenić konkretnie z jakim warunkiem lub warunkami zabudowy niezgodny jest przedłożony projekt. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr [...] ma zostać odbudowany z zachowaniem dotychczasowej kubatury, bryły oraz jego obrysu. Jednocześnie organ wskazał, że - w projekcie budowlanym znajduje się opis z dołączoną dokumentacją zdjęciową oraz inwentaryzacja pierwotnego budynku, z których wynika, że przedmiotowy budynek to budynek parterowy z poddaszem użytkowym składający się z dwóch części, tj. jednej z dachem dwuspadowym, drugiej z dachem jednospadowym, a brak opisu jak obiekt wyglądał po przebudowie w 1974 r. - z oświadczenia G.M. wynika, że pierwsze część budynku od strony drogi o długości około 17 m była wówczas budynkiem parterowym bez poddasza, druga (wyższa o około 6-7 m) o długości około 10 m, z poddaszem użytkowym. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w jego opinii warunki i wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy (dotyczące zachowania dotychczasowej bryły i kubatury) dotyczą tej formy budynku, który został przebudowany. Organ nie wskazał uzasadnienia faktycznego i prawnego powyższych ustaleń, z tej przyczyny Sąd nie może odnieść się merytorycznie do ich legalności. Jednakże, na obecnym etapie postępowania, zdaniem Sądu, stwierdzenia takie jest przedwczesne i zupełnie dowolne, nie znajduje bowiem oparcia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Jak już wskazano powyżej nie można za prawidłowo uzyskany i tym bardziej wystarczający dowód w omawianym zakresie uznać oświadczenia strony utrwalonego w formie notatki służbowej. Nadto nie jest również możliwe w oparciu o treść decyzji organów orzekających w sprawie, ani też przedłożonych Sądowi akt administracyjnych ustalenie, jaki był stan (bryła i kubatura budynku) w dacie nabycia spornego budynku oraz w dacie uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, która co wymaga przypomnienia, dotyczyła inwestycji polegającej na rozbiórce i odtworzeniu spornego budynku. Nie można stwierdzić, czy i w jakiej części rozbiórka została wykonana, ani też jaką bryłę obiektu jako "dotychczasową" przyjął w pierwszej kolejności organ ustalający warunki zabudowy (brak określenia w decyzji wysokości ), a następnie organ orzekający w przedmiotowej sprawie. Wbrew wywodom skargi, Sąd co do zasady podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż skoro w decyzji o warunkach zabudowy nałożono na inwestora obowiązek zachowania bez zmian dotychczasowej bryły budynku, oznacza to obowiązek odbudowy (odtworzenia) przedmiotowego budynku gospodarczego ze zmianą na funkcję mieszkalną z zachowaniem takiej "bryły" jaką miał ten budynek w możliwym do ustalenia momencie czasowo bezpośrednio poprzedzającym stan, w którym wnioskowano o jego odbudowę. O ile zatem zostanie wykazane, iż w okresie pomiędzy wskazywanym przez inwestorów w projekcie budowlanym stanem obiektu w 1974 r., a stanem w którym budynek ten znajdował się w dacie poprzedzającej wystąpienie o jego odbudowę ( i kiedy posiadał jeszcze cechy umożliwiające odtworzenie jego gabarytów), nastąpiły istotne zmiany w zakresie tychże gabarytów, ustalenia gabarytów obiektu odbudowywanego należy dokonywać uwzględniając ów stan przebudowany (zmieniony). W kontekście treści omawianej decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, które dopuszczałoby obecnie (pomimo takich zmian) skuteczne domaganie się udzielenia pozwolenia na odbudowę (odtworzenie) budynku w takich warunkach zabudowy, jakie spełniał on w 1974 r., z pominięciem niemal trzydziestoletniego okresu użytkowania, być może wielokrotnej przebudowy, rozbudowy, dobudowy, rozbiórki lub naturalnego zużywania, czy też zniszczenia obiektu. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż nie budzi wątpliwości, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany. Należy jednak zauważyć, iż związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczna całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją, i w jakim w istocie to czyni. Zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z przepisu art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). Zgodnie z przepisami § 1 pkt 4 i 5, rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), sposób ustalania tych wartości określono w § 7 i 8 rozporządzenia. Rodzaje warunków i zasad zagospodarowania wymienione w art. 54 ww. ustawy zostały wskazane przykładowo. Z przepisów odrębnych mających zastosowanie w danej sprawie mogą wynikać inne warunki i wymagania niezbędne do prawidłowego rozwiązania problemu warunków zabudowy i lokalizacji danej inwestycji. Jednocześnie nie mogą one dotyczyć materii zastrzeżonej przez Prawo budowlane do rozstrzygania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. wśród warunków i wymagań odnowy i kształtowania ładu przestrzennego określono, iż "dotychczasowa bryła budynku nie ulega zmianie". Warunek ten nie został w rozstrzygnięciu decyzji doprecyzowany (brak określenia wysokości przedmiotowego budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji, wysokości kalenicy). Odnośnie geometrii dachu wskazano jedynie, że ma być to dach jednospadowy z nachyleniem do 40 w kierunku wnętrza działki nr [...], układ kalenicy prostopadły do osi ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w stanie istniejącym wnioskowany budynek jest budynkiem parterowym i jego podwyższenie spowoduje przesłonięcie znajdującego się w odległości 2,50 m okna w ścianie budynku na działce nr [...]. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na fakt, iż spór pomiędzy inwestorami i właścicielką nieruchomości sąsiedniej dotyczy właśnie gabarytów przedmiotowego budynku, w szczególności wysokości i geometrii dachu, dokonanie prawidłowej wykładni treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji ma istotne znaczenie. Treść opisanej decyzji Burmistrza nie jest jednoznaczna. Oznacza to, iż organ musi podjąć niezbędne czynności celem ustalenia jej treści jeżeli będzie do możliwe na podstawie samodzielnej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wniosku, a także treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie opisowej i graficznej), która winna stanowić jej obligatoryjny element (analizy tej brak jest w aktach sprawy, z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, iżby takowa analiza stanowiła załącznik do decyzji). Jeżeli okaże się to niewystarczające dla ustalenia, w sporym zakresie, rzeczywistej treści warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalonych decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2004 r. niezbędnym może okazać się wystąpienie do tego organu o dokonanie wykładni decyzji, w trybie art. 113 K.p.a.. Nie można również wykluczyć sytuacji, iż sporne zagadnienie nie zostało w ww. decyzji rozstrzygnięte, wówczas tego braku nie można będzie uzupełnić w drodze wyjaśnienia wątpliwości, lecz jedynie strona może dążyć we właściwym trybie do zmiany decyzji ostatecznej (z ewentualnym zawieszeniem postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego). Organom orzekającym w sprawie całkowicie bowiem umknęło, iż kwestie te, mające istotne znaczenie dla sprawy, winny zostać w niniejszym postępowaniu wnikliwie ustalone, na podstawie wszechstronnej oceny dostępnych materiałów dowodowych, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić trzeba, że dla zachowania warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami duże znaczenie mają m.in. zasady postępowania administracyjnego, nakazujące równe traktowanie stron oraz należyte rozważenie okoliczności sprawy. Ze względów przedstawionych powyżej należało uznać, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. Nie dostrzegając i ewentualnie nie naprawiając uchybień, które nastąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Wojewoda naruszył zarazem art. 136 i 138 K.p.a. W rezultacie za usprawiedliwione należało uznać zarzuty zawarte w skardze, co do tego, że orzekające w sprawie organy administracji w sposób dowolny rozstrzygnęły o odmowie udzielenia pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie niewłaściwie wyznaczony przez organy obu instancji kierunek postępowania wyjaśniającego miał też związek z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego omówionych powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą te wszystkie kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwiał dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak i wydaną w jego następstwie decyzję organu I instancji oraz zaskarżoną decyzję Wojewody (utrzymującą tę wadliwą decyzję w mocy w mocy). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł, zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).