II SA/Bk 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...]09.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty M. nr [...] z dnia [...] września 2006 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pani I. N. pozwolenia na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w G. przy ulicy M. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 27 lipca 2006 roku pani I. N. wystąpiła do Starosty M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonym w G. przy ul. M. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji w dniu [...] września 2006 roku wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i wydał pozwolenie na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym, zaliczonym do I kategorii obiektów budowlanych o parametrach: powierzchni zabudowy [...], powierzchni użytkowej [...] i kubaturze [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeprowadzonych oględzinach inwestor został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości zawartych w dokumentacji, co też uczynił tj. dostarczył opinię projektanta dotyczącą dopływu światła dziennego do pomieszczenia mieszkalnego pana D., którego okno znajduje się w pobliżu odbudowanego ganku, popartą wykresem cienia rzucanego przez projektowaną część budynku mieszkalnego, sporządzoną w oparciu o przepisy § 13 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego sporządzoną zgodnie z § 206 w/w rozporządzenia. Na tej podstawie organ wskazał, iż zgodnie z opinią projektanta, zostały zachowane wszystkie warunków które mówią o naturalnym oświetleniu pomieszczeń mieszkalnych, określone w w/w rozporządzeniu. Odnosząc się natomiast do kwestii rozgraniczenia działek oraz wytyczenia projektowanego obiektu organ podniósł, iż wytyczenie obiektu nie jest wymagane z uwagi na fakt, iż przedmiotem inwestycji jest odbudowa ganku wcześniej istniejącego, z którego to ganku pozostała płyta spocznikowa betonowa ze schodami wejściowymi, na której to płycie zaprojektowano odbudowę ganku ze ścianami murowanymi i więźbą dachową jednospadową ze spadem w kierunku działki inwestora. Z kopii zaś mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, że istniejąca płyta spocznikowa jest zlokalizowana po granicy z działka, której współwłaścicielem jest skarżący pan D., a granica ta nie została zakwestionowana przed sądem powszechnym. Ponadto w ocenie organu I instancji, lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ustaleniami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2004 roku – Dz.Urz.Woj.Podl. nr 64, poz. 1098). Dodatkowo nie naruszy również zasad współżycia społecznego oraz nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kc). Na powyższą decyzję odwołanie wniósł pan K. D.. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy Wojewoda P. uznał, iż decyzja Starosty M. jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, iż inwestor do wniosku dołączył wymagane przepisami prawa dokumenty – między innymi materiały geodezyjne, które jednoznacznie określają przebieg granicy pomiędzy działką inwestora i działką skarżącego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mają prawa do podważania wiarygodności tych dokumentów. Kwestie zaś sporne dotyczące naruszenia własności czy przebiegu granicy należą do sądów powszechnych. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie przewidziano budowę bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, ponieważ w tym miejscu istniał drewniany ganek, a obecnie jest to tylko odbudowa i nie wchodzi w grę ustalenie nowej lokalizacji. Odnosząc się natomiast do kwestii wytrzymałości istniejącej płyty, na której wybudowany będzie ganek organ podniósł, iż projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane opracował projekt budowlany i ocenił, czy takie rozwiązanie jest możliwe, natomiast obowiązujące przepisy zezwalają na zastosowanie przy odbudowie obiektów budowlanych innych materiałów niż w poprzednio istniejącym budynku. Projektant również przedstawił analizę z której wynika, że projektowany ganek nie będzie powodował nadmiernego ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego. Jak wynika bowiem z zatwierdzonego projektu budowlanego wysokość ganku nie będzie wynosiła 5,0 m, lecz mierząc od poziomu schodów w najwyższym punkcie wynosi 2,85 m, a w najniższym 2,40 m. Wody opadowe odprowadzane będą na działkę inwestora, a ściana projektowana po granicy jest ściana oddzielenia pożarowego co spowoduje, że budynek nie będzie stwarzać żadnego zagrożenia. Na tej podstawie organ II instancji nie uwzględnił odwołania skarżącego K. D. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody P. w tym przedmiocie pan K. D. wskazał, iż: a. nowy ganek będzie zasłaniał światło słoneczne do jego budynku mieszkalnego, b. nie wyraża zgody na budowę ganku do czasu udowodnienia przez panią Niewinni, że nie narusza własności skarżącego, c. płyta na której ma być posadowiony ganek nie może wytrzymać obciążeń, ponieważ wysokość ganku będzie wynosić około 5,0 m, d. inwestorka przeprowadziła remont w swoim mieszkaniu, który polegał między innymi na rozebraniu ściany przylegającej do mieszkania skarżącego, przez co powiększyła powierzchnię swego mieszkania, a pomiędzy mieszkaniami nie ma ściany przeciwpożarowej. Zastrzeżeń tych zdaniem skarżącego organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę przedmiotowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w dalszej części zwany w skrócie kpa. Zasadzie tej towarzyszy ciążący na organie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 kpa. Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest z kolei na zasadzie legalności i jawności. Trzeci, równie istotny filar dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, stanowi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. Poza sporem pozostaje obowiązek rozważenia, przez organ rozpatrujący wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonym w G. przy ul. M., wszystkich wymogów określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) mających w sprawie zastosowanie. W pierwszym względzie należy wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania było udzielenie pozwolenia na odbudowę ganku przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonym w G. przy ul. M. Tak bowiem został określony zakres robót w przedłożonym do akt projekcie budowlanym, w którym wskazano, iż odbudowa ganku ma polegać na wymurowaniu ścian na istniejącym cokole z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm oraz ociepleniu tych ścian warstwą wełny mineralnej i wykonaniu elewacji z szalówki PCV lub tynku systemowego. W chwili bowiem ubiegania się o udzielenie pozwolenia stary drewniany ganek był już zburzony i został po nim tylko cokół. Podkreślić należy, iż zakres przedmiotowy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane mającej zastosowanie w niniejszej sprawie został określony w sposób funkcjonalny – poprzez wskazanie działań regulowanych, stanowiących typowe stadia (etapy) procesu budowlanego. Niektóre z wymienionych działań pojawiły się w zbiorze definicji legalnych zawartych w art. 3 tej ustawy. Mianowicie pojęcia "budowy" i "robót budowlanych" są elementami definicji określonych w art. 3 pkt 6 i 7 tej ustawy. Najszerszy zakres ma pojęcie "robót budowlanych". Roboty budowlane obejmują bowiem budowę, jak też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane "budowa", "przebudowa" i "remont". Natomiast pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 tej ustawy, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Już wstępna analiza przepisów zdefiniowanych w art. 3 prawa budowlanego wskazuje, iż ustawodawca szczegółowo wskazał jakie czynności należy zaliczyć do "budowy", a jakie do "robót budowlanych". Przy czym znamiennym jest to, że pojęcie wykonywania obiektu budowlanego (budowy) odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowany ("od nowa"). Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (Komentarz do Prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego str. 57). Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, czego zresztą ani skarżący ani uczestniczka postępowania – inwestorka nie kwestionują. To na odbudowę ganku zostaje bowiem udzielone uczestniczce postępowania pozwolenie. Niemniej jednak organowi I i II instancji umknęła z pola widzenia inna kwestia która ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie to, iż pozwolenie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] dotyczy pozwolenia na wymianę okien, remont elewacji i ganku budynku mieszkalnego, pomalowanie elewacji budynku gospodarczego oraz wymianę ogrodzenia na przedmiotowej działce (k.2a akt administracyjnych organu I instancji). Wskazano zatem w nim, iż chodzi o remont ganku, a nie jego odbudowę. Pojęcia te zaś na gruncie prawa budowlanego różnią się zasadniczo. Powyżej wskazane zostało co należy rozumieć przez "odbudowę", natomiast przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Warunkiem takiej kwalifikacji jest zatem ustalenie jakie był "stan pierwotny". W tych okolicznościach należy przytoczyć orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające w sposób jednoznaczny, iż pojęcia "odbudowa" i "remont" nie są tożsame. Orzecznictwo sądowoadministracyjnego jest tu bowiem wyraźne tj. dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) traktuje się jako budowę (tj. odbudowę), a nie remont (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.102004 roku, sygn. akt SA/Rz 2173/02, ONSA/WSA 2005/5/106 oraz wyrok NSA w Białymstoku z 29.03.2001 roku, sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85). Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2006 roku w sprawie sygn. akt II OSK 56/05, że "aby kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu" (opublikowany w bazie orzecznictwa LEX pod numerem 194342). Mając na uwadze przedstawione powyżej przepisy prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny w pierwszej mierze prawidłowo ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie prawidłowo dokonać subsumcji odpowiednich przepisów prawa do tak ustalonego stanu faktycznego. Przede wszystkim zatem winne ustalić czy można uczestniczce postępowania udzielić pozwolenia na odbudowę ganku, w sytuacji gdy nie dysponuje ona stosownym pozwoleniem Konserwatora Zabytków na odbudowę tego ganku. Remont tego ganku (zgodnie z udzielonym pozwoleniem P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B.) nie może się odbyć ze względu na jego całkowitą likwidacją, a zatem zakończenie jego bytu fizycznego (został jedynie cokół po tym ganku). Okoliczności te bowiem całkowicie umknęły organowi orzekającemu w sprawie. Drugą zasadniczą kwestią na którą organ powinien rozważyć w przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest ustalenie czy na ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy będzie miało wypływ inne toczące się postępowanie, a mianowicie rozstrzygnięte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] dotyczące wykonania przez inwestorkę obowiązku tj. wykonania w pomieszczeniu kuchennym, istniejącego budynku mieszkalnego, od strony granicy z działką oznaczoną nr geod. 754 ściany murowanej grubości 24 cm (alternatywa) ściany konstrukcji drewnianej z bali 10x12 cm w rozstawie co 60 cm, wykończonej płytą 2x kartonowo – gipsową oraz przedłożenia pozytywnej oceny stanu technicznego wykonanej ściany wraz z oświadczeniem o spełnieniu wymogów ściany konstrukcyjnej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tej mierze. Rozstrzygnięcia tego postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązki nałożone na inwestora mogą bowiem ewentualnie wpłynąć zarówno na parametry ganku oraz ograniczenie dostępu światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego. W tych okolicznościach organ winien rozważyć czy nie należy zawiesić niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia w/w postępowania. I dopiero po jego zakończeniu dokonać ponownych ustaleń faktycznych w sprawie. Końcowo odnieść się należy zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia własności nieruchomości poprzez posadowienie ganku w sposób wskazany w projekcie i podnieść należy, iż ustalenia organów administracji publicznej w tym zakresie są trafne i jako takie odpowiadają prawu. Znamiennym jest bowiem to, iż inwestor przedstawił wszelkie dokumenty – między innymi materiału geodezyjne, które wskazują przebieg granicy pomiędzy działką inwestora a działką skarżącego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji architektoniczno – budowlanej zaś nie mają prawa do podważania wiarygodności tych dokumentów. Natomiast – jak to podniósł na rozprawie skarżący – w tym przedmiocie nie toczy się żadne postępowanie posesoryjne czy też petytoryjne przez sądem cywilnym. Tym samym nie ma żadnych podstaw do kwestionowania w tym postępowaniu granic działek inwestora i skarżącego. Mając na uwadze jednak wyżej wymienione uchybienia Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonych decyzji, jako naruszających przepisy prawa materialnego i postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organów do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).