I OSK 743/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Grażyna Radzicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 509/08 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 509/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) marca 2008 r. Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Miejski Policji w K. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 107, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), odmówił przyznania Z. G. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, uznając, że roszczenie policjanta o przyznanie i wypłatę pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego przedawniło się z dniem 21 września 2002 r. M. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podkreślając, iż pomoc finansowa jako świadczenie zastępcze służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjanta przysługuje wszystkim funkcjonariuszom spełniającym warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej policjant może złożyć w każdym czasie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zwrócono przy tym uwagę, że ani ustawa o Policji, ani przepisy wykonawcze nie określają kwestii wymagalności roszczenia, w związku z czym, zdaniem organu, należy zastosować przepis art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony mógł podjąć czynność w najwcześniej możliwym terminie. Zdaniem organu drugiej instancji bieg przedawnienia prawa do przyznania pomocy finansowej rozpoczyna się od dnia, w którym policjant mógł najwcześniej wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej składając wniosek. Wskazano, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego stała się prawomocna w dniu 21 września 1999 r., zatem termin przedawnienia biegł do dnia 21 września 2002 r. Jednocześnie organ stwierdził, iż zgodnie z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ może nie uwzględniać przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, jednakże w niniejszej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Na tę decyzję Z. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej w szczególności niewłaściwą interpretację zastosowanych przepisów ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego okres przedawnienia należałoby liczyć nie od dnia wydania zezwolenia na budowę lecz od dnia wydania decyzji oddania domu do użytkowania. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 509/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) marca 2008 r. Nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że będące przedmiotem niniejszej sprawy prawo policjanta do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, zatem nie każdy funkcjonariusz może się ubiegać o pomoc finansową. Natomiast o przyznaniu pomocy finansowej rozstrzygają właściwe organy administracyjne określone w § 3a Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.). Dopiero z chwilą wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej powstaje po stronie funkcjonariusza roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. W ocenie Sądu o konieczności wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej mówi art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym załatwienie sprawy, o której mowa między innymi w art. 94 ustawy (w przedmiocie przyznania pomocy finansowej) następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma konstytutywny charakter. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też, zdaniem Sądu, rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia w niniejszej sprawie było przedwczesne. Sąd zaznaczył, że zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania równoważnika. Stąd też, zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym na przykład od daty uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu również możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Natomiast we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył M. Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego D. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że do uzyskania prawa podmiotowego do pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, podczas, gdy prawo do pomocy finansowej powstaje z mocy ustawy w chwili spełnienia wszystkich przesłanek normatywnych przez policjanta, a w związku z tym decyzja o przyznaniu pomocy finansowej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że czasownik "przysługiwać" użyty w ustawie o Policji powinien być rozumiany jednolicie i oznacza posiadanie określonego uprawnienia z mocy ustawy. Zdaniem organu za takim rozumieniem czasownika "przysługiwać " użytego w treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia także sama konstrukcja przepisów rozdziału 8 ustawy, z której można wysnuć wniosek, że zasadą jest przysługiwanie określonych świadczeń, bowiem ściśle zostały określone wyjątki, w których dane świadczenie nie przysługuje. W szczególności pomocy finansowej nie może otrzymać policjant, który uzyskał lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, czy też jeżeli posiada w miejscowości w której pełni służbę lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 94 i art. 95). M. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził ponadto, że roszczenie o świadczenie w postaci pomocy finansowej na budowę domu ulega przedawnieniu w terminie 3 lat, a nie w terminie lat 10 na podstawie art. 118 k.c. Zdaniem skarżącego kasacyjnie następstwem błędnej wykładni art. 94 ustawy o Policji było niezastosowanie art. 107 ust. 1 tej ustawy. Organ wskazał, że art. 107 ustawy o Policji nie zawiera precyzyjnego określenia, z którego można wnioskować, że dotyczy wyłącznie roszczeń, o których mowa w rozdziale 9 ustawy. Zdaniem organu intencją ustawodawcy nie mogło być ograniczenie stosowania art. 107 ustawy wyłącznie do przypadków świadczeń określonych w rozdziale 9, tym bardziej, że w przepisie zostało użyte sformułowanie otwarte "inne świadczenia". Skarżący kasacyjnie uznał, że argumentem uzasadniającym takie stanowisko są także przypadki z art. 107 ust. 3 dotyczące przerwania biegu przedawnienia, które są praktycznie tożsame z tymi wymienionymi w art. 123 § 1 k.c., a jedyna różnica wynika z drogi dochodzenia roszczeń. Świadczenia z ustawy o Policji są bowiem przyznawane w ramach postępowania administracyjnego i generalnie kończą się bądź wydaniem decyzji administracyjnej, bądź czynnością materialno-techniczną. W ocenie organu przyjęcie poglądu, że wniosek o pomoc finansową można złożyć w każdym czasie prowadziłoby do realnie rażącej nierówności świadczeń otrzymywanych przez policjantów znajdującej się w takiej samej sytuacji faktycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu, o którym stanowi powyższy przepis jest realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, wypłacanie równoważnika pieniężnego albo pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z treści art. 88 ust.1 powołanej ustawy wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest w pierwszej kolejności realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, natomiast pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Zauważyć należy, że art. 94 ustawy o Policji, który w ust. 1 stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że prawo do pomocy finansowej nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, bowiem z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskał on prawo podmiotowe do pomocy finansowej, zatem prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko tym policjantom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pomoc ta nie została bowiem ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako forma pomocy dla funkcjonariuszy w uzyskaniu mieszkania albo domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby. Zatem dopiero policjant, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia nabywa do niego prawo, gdyż ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie uznaniowości ich przyznania. Przy czym dla uzyskania takiego prawa niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej, która ma charakter konstytutywny. Dopiero po jej wydaniu powstaje po stronie policjanta roszczenie z tytułu pomocy finansowej i odpowiadający temu obowiązek organu. W związku z tym uznać należy, że warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga także, iż przepisy powołanej ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje na "uzyskanie lokalu mieszkalnego", "albo domu jednorodzinnego", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana. Zatem uznać należy, że w ustawie o Policji nie został określony czas, w którym policjant powinien wystąpić o przyznanie pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, z czego wynika, że wniosek taki może zostać złożony w każdym czasie. Przy czym nie narusza to zasady równości, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyrażał stanowisko, że zasada równości nie wyklucza różnicowania sytuacji prawnej adresatów normy prawnej, jeżeli to zróżnicowanie znajduje uzasadnienie w odrębnościach sytuacji prawnej lub faktycznej poszczególnych kategorii adresatów (wyrok z 16 grudnia 1997 r.. K. 8/97. OTK w 1997 r., poz. 30, wyrok z 13 kwietnia 1999 r.. K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, poz. 40). W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, w stosunku do osoby Z. G. nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie nabycia przez niego prawa podmiotowego w postaci prawa do pomocy finansowej, a tym samym roszczenie nie stało się wymagalne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kwestii zastosowanych w sprawie procedur. Wskazać w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, przepisy ogólne powinny zawierać przede wszystkim określenie zakresu przedmiotowego ustawy oraz zakresu podmiotowego regulowanych spraw. Zakresu przedmiotowego dokonuje się w tytule ustawy, zaś bliższe określenie przedmiotu polega na wskazaniu w konkretnym przepisie czego ustawa dotyczy. Natomiast określenie zakresu podmiotowego może być bezpośrednie, bądź pośrednie, które polega na tym, że określa się podmiotu przy okazji wskazania zachowania się innych podmiotów. Wyróżnienie zakresu podmiotowego nie musi być łączne, lecz może polegać na oddzielnym wskazaniu podmiotów. Możliwe jest także wydzielenie przepisów wyłączających spod regulacji ustawy, jeśli taka potrzeba powstanie. Wyłączenia mają charakter przedmiotowy, podmiotowy lub łączny. Wyłączenie przedmiotowe polega na wskazaniu, do jakiego zakresu spraw nie stosuje się przepisów danej ustawy, a wyłączenie podmiotowe, do jakiego zakresu podmiotów przepisów tych się nie stosuje. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz mając w pamięci stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że przepis art. 107 powołanej ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 tej ustawy pod tytułem "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy pod tytułem "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", zatem nie ma zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale. Jednakże pomimo tego Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.