I OSK 730/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del.WSA Iwona Kosińska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 854/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 854/08 oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Wieliczce z dnia [...] września 2004 r. orzekającej o cofnięciu K. K. prawa jazdy kat. ABCT. W uzasadnieniu organ, powołując się na wniosek skarżącego, w którym zarzucono brak podstawy prawnej w decyzji przez to, że w dacie orzekania art. 140 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Nr 108, poz. 908) nie dawał podstaw do podjęcia przez Starostę Wielickiego rozstrzygnięcia o cofnięciu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym, wskazał, iż brak podstawy prawnej decyzji jako przesłanka nieważności ma miejsce wówczas gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów polegającego na wydawaniu decyzji czy postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Tymczasem decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ powołanej ustawy, który stanowi, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta m.in. w razie niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lub 4 ww. ustawy. Sama zmiana treści art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, na którą powołuje się skarżący, nie może skutkować uznaniem jej za nieważną. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K., powtarzając dotychczasową argumentację dodał, iż organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania prawa w ramach szeroko pojętej praworządności wymagającej m.in. umocowania normatywnego do wszelkich działań, stąd też Starosta Wielicki w dniu [...] marca 2004 r. nie mógł podjąć działań w trybie art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Mając na uwadze treść art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd wskazał, iż decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Ponadto podkreślił, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej (nie zachodzi brak podstawy prawnej), gdy organ administracji państwowej nie powołał w decyzji żadnego przepisu prawa (wskutek nieznajomości obowiązującego prawa, nieumiejętności redagowania decyzji, zapomnienia itd.), chociaż w istocie podstawa prawna do wydania decyzji istniała, bądź też powołał przepis niewłaściwy albo gdy organ administracji państwowej powołał w decyzji przepis już nie obowiązujący regulujący daną materię tak samo, jak przepis obowiązujący w dniu orzekania. Zatem w pewnym uproszczeniu decyzja bez podstawy prawnej to decyzja, która w ogóle w danym porządku prawnym nie ma umocowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można powyższego odnieść do decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] września 2004 r. cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. ABCT. Zarzut K. K., że art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu na dzień wydania ww. decyzji nie dawał podstawy do podjęcia przez Starostę Wielickiego decyzji w przedmiocie cofnięcia mu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym znajduje uzasadnienie jedynie na gruncie stwierdzenia, że proces zmian legislacyjnych w ustawie o Prawie o ruchu drogowym przebiegał niekonsekwentnie. Mianowicie art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 515) nie został skorelowany ze zmianą art. 124 ww. ustawy dokonaną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452). Od dnia 1 stycznia 2004 r. art. 124 ust. 1 pkt 3 i 4 określał, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega m.in.: kierujący będący sprawcą wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny (pkt 3) lub kierujący skierowany przez lekarza, jeżeli w wyniku badania lekarskiego stwierdzona zostanie konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego (4). Z akt sprawy wynika natomiast, że podstawą skierowania skarżącego na badania psychologiczne była okoliczność kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Przesłanka ta, na dzień wydania decyzji I instancji o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy zawarta była w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i wynika z tego, że rzeczywiście ujęta była poza zakresem powołanego przez organ przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ww. ustawy. Dopiero nowela dokonana ustawą z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 235, poz. 1701) doprecyzowała, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje się m.in. w sytuacji niepoddania się "badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3". Wobec powyższego, nieodzwierciedlenie w podstawie prawnej decyzji Starosty Wielickiego z [...] września 2004 r. przepisu zawierającego stan faktyczny sprawy będący podstawą cofnięcia K. K. prawa jazdy jest jedynie rezultatem niestarannie przeprowadzonej nowelizacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zauważyć bowiem należy, że brzmienie art. 124 przed zmianą dokonaną z dniem 1 stycznia 2004 r. przewidywało w pkt 3a skierowanie kierującego pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu na badania psychologiczne i temu stanowi rzeczy odpowiadał art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ na dzień wydania decyzji organu I instancji, niemniej jednak, jak wyżej zostało nadmienione – z dniem 1 stycznia 2004 r. zmieniła się tylko numeracja przepisu art. 124 ww. ustawy w ten sposób, że treść pkt 3a znalazła się w pkt 2a i art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ cofnięcie prawa jazdy powiązał z niepoddaniem się badaniom psychologicznym jedynie w sytuacji określonej w pkt 3 lub 4 ust. 1 art. 124 ww. ustawy. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, iż na dzień [...] września 2004 r. nie było na gruncie ustawy – Prawo o ruchu drogowym podstawy prawnej do cofnięcia prawa jazdy wskutek niepoddania się badaniom psychologicznym, na które skarżący został skierowany wobec stwierdzenia prowadzenia pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości. Podstawę tą należało wyprowadzić z całokształtu regulacji (dokonywania zmian) wskazanej wyżej ustawy i co ważne, sama zmiana systematyki przepisu nie może uzasadniać stwierdzenia, że decyzja Starosty Wielickiego jest nieważna. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną w której, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w szczególności: 1) art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 124 pkt 3 i 4 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę Powiatowego w Wieliczce decyzji z dnia [...] września 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie, 2) art. 138 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie go w sytuacji, kiedy skarżącemu zwrócono prawo jazdy w czerwcu 2004 r., 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wyinterpretowana sankcja karna z niekonsekwentnych przepisów prawa materialnego, może zastąpić ustawowe umocowanie do wydania decyzji, która w sposób wyjątkowo dolegliwy dotyka praw obywatela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z dopuszczeniem się przez organy administracji publicznej i WSA w Krakowie naruszenia prawa materialnego i procesowego, a także konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 2, 7, 42 Konstytucji RP: państwa prawnego, działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, niestosowanie sankcji w sytuacjach nieokreślonych w ustawie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący kierując w stanie nietrzeźwym został ukarany mandatem oraz zatrzymaniem prawa jazdy na okres 1 roku od 23 czerwca 2003 r. do 23 czerwca 2004 r. Po tej dacie prawo jazdy zostało mu zwrócone, bowiem ustała przyczyna jego zatrzymania. Skarżący stwierdził, iż w rzeczywistości poddał się badaniu psychologicznemu w styczniu 2004 r. tyle, że w innym gabinecie i sądził, że ta okoliczność nie ma większego znaczenia, skoro prawo jazdy zostało mu wydane. Przyjęte stanowisko Sądu jest niezasadne, bowiem w chwili wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy, nie można było jej uzasadniać brakiem poddania się badaniu psychologicznemu, czyli ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy cofnięcia prawa jazdy, gdyż nawet jeśli przepisy są niespójne to nie można karać obywatela. Art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wymienia enumeratywnie przypadki kiedy starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień. Zaś od 1 stycznia 2004 r. do 3 stycznia 2007 r. niepoddanie się badaniu psychologicznemu w związku ze skierowaniem osoby, która kierowała w stanie nietrzeźwości nie mogło być podstawą do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy z dnia 20 czerwca 1007 r. – Prawo o ruchu drogowym w jego brzmieniu na dzień 3 września 2004 r. – zwanej dalej ustawą; w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewłaściwa. Sąd I instancji prawidłowo przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak i stan prawny, jednakże wyciągnął z niego całkowicie błędne wnioski. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżący został skierowany na badania psychologiczne w związku z faktem, iż kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Obowiązek przeprowadzenia takich badań wynikał z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy w jej brzmieniu na dzień 19 stycznia 2004 r. (data decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne). Wprawdzie w decyzji tej powołano się na art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. a/ ustawy, a więc na jego brzmienie na dzień 31 grudnia 2003 r., tym niemniej bezsporne jest, iż podstawą skierowania było właśnie kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości. Przepis art. 140 ust. 1 ustawy zawierał enumeratywnie wskazane przesłanki stanowiące podstawę cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdu silnikowego lub tramwaju. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji przepis ten został znowelizowany i na dzień 3 września 2004 r. nie przewidywał możliwości cofnięcia uprawnień z uwagi na niepoddanie się badaniom psychologicznym, na które skierowanie nastąpiło w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Taka sytuacja istniała do dnia 3 stycznia 2007 r. kiedy to kolejną nowelizacją ustawy wprowadzono ponownie możliwość cofnięcia uprawnień z tej przyczyny. Takie też ustalenia stanu prawnego poczynił Sąd I instancji i można się zgodzić, iż było to wynikiem nieskorelowania poszczególnych zmian ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jednakże ta okoliczność nie może mieć żadnego wpływu na ocenę czy w dacie wydania ostatecznej decyzji istniała podstawa do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że w dniu 3 marca 2004 r. nie było normy prawnej umożliwiającej cofnięcie takich uprawnień w związku z niepoddaniem się badaniom psychologicznym, na które skierowano w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Niezależnie od przyczyny braku takiej normy przez okres przeszło 3 lat – czy był to błąd legislacyjny, czy też świadomie przyjęte unormowanie prawne – w żadnym wypadku nie można dokonywać takich zabiegów interpretacyjnych, które tworzyłyby normę prawną. W takim bowiem wypadku sąd administracyjny wkraczałby w kompetencje władzy ustawodawczej, co z oczywistych względów jest niedopuszczalne. Z tych też względów uznać należy, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, a ponieważ Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, to istnieją przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje zapadłe w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zobligowane będzie wziąć pod uwagę pogląd Sądu co do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i w zw. z art. 193 oraz art. 200 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.