III SAB/Gd 18/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej [...] postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. W dniu 24 kwietnia 2008 r. Zarząd Powiatu [...], powołując art.32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189 poz.1855), podjął uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...]. Następnie uchwałą Nr [...] z dnia 6 maja 2008 r. Zarząd Powiatu [...] powołał komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na opisane stanowisko. W jej skład weszło po trzech przedstawicieli organu prowadzącego placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny, dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i jeden przedstawiciel oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...]. W dniu 5 czerwca 2008 r. członkowie komisji złożyli oświadczenia w przedmiocie przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych, zachowania w tajemnicy wszystkich danych, do których mieli dostęp w związku z pracami w komisji konkursowej, oraz wskazali, iż nie występują, ani też nie są znane im okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do ich bezstronności w postępowaniu konkursowym. W odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie wpłynęła jedna oferta złożona przez W. G. Po przeprowadzeniu merytorycznej oceny kandydata, komisja konkursowa przystąpiła do głosowania. Na 9 członków komisji uprawnionych do głosowania, głosy oddało 8 osób, przy czym wszystkie głosy były ważne. Za kandydaturą W. G. oddano dwa głosy, zaś przeciw - sześć głosów. W protokole prac Komisji do spraw przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] z dnia 5 czerwca 2008 r. stwierdzono, że konkurs został rozstrzygnięty, ale kandydat nie został wyłoniony z powodu nie uzyskania wymaganej co najmniej 50% liczby głosów Komisji. Przewodniczący komisji konkursowej w piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. powiadomił organ prowadzący placówkę o wynikach konkursu. W piśmie z dnia 14 lipca 2008 r. skierowanym do Starosty [...] oraz piśmie z dnia 25 września 2008 r. skierowanym do Zarządu Powiatu [...], W. G., powołując art. 87 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym domagała się unieważnienia konkursu. W uzasadnieniu pism podała m.in., że na długo przed ogłoszeniem konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] informowała Starostę o rozbieżności stanowisk pomiędzy nią a L. K. – prezesem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...]. Wnioskodawczyni wskazywała, iż padły wobec niej słowa szantażu, jak też wskazujące na negatywny stosunek L. K. do jej osoby. Z tego względu organ powinien – stosownie do art. 24 § 3 i art. 27 kpa podjąć działania zmierzające do wykluczenia L. K. ze składu komisji konkursowej. Okoliczności podnoszone w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r. oraz późniejsze ustne zastrzeżenia – zdaniem wnioskodawczyni – uprawdopodobniają wątpliwości co do bezstronności tego członka komisji konkursowej. W odpowiedzi na to pismo Starosta [...] w pismach z 23 lipca 2008 r. oraz 7 października 2008 r. wskazał, iż organ prowadzący nie znalazł podstaw do unieważnienia konkursu. Nie stwierdził bowiem nieprawidłowości, które mogłyby wpłynąć na wynik konkursu i nie są mu znane okoliczności faktyczne, które mogłyby świadczyć o stronniczości członków komisji konkursowej, ani inne okoliczności, które w myśl § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, uzasadniałyby unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia. W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...]. Wskutek cofnięcia przez skarżącą skargi, postanowieniem z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt III SAB/Gd 15/08 Sąd umorzył postępowanie w sprawie. W kolejnej skardze, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie W. G., powołując art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) zarzuciła Zarządowi Powiatu [...] nie wykonanie nakazanych prawem czynności z zakresu administracji publicznej, to jest zaniechanie wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] z dnia 5 czerwca 2008 r. Bezczynność Zarządu Powiatu [...], narusza interes prawny skarżącej i stanowi obrazę prawa materialnego – art. 36a ust.5 i 7a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) w zw. z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189 poz.1855), oraz przepisów postępowania – art. 24 § 3 i art. 27 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] i ponownym jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy jednym z członków komisji konkursowej była osoba, co do której istniały okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności wobec kandydata – W. G. Podnosząc te zarzuty, skarżąca powołując art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o zobowiązanie Zarządu Powiatu [...] do wydania zarządzenia o unieważnieniu wskazanego konkursu i jego ponownym przeprowadzeniu w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. W jej ocenie, wskazane w treści skargi przepisy determinują stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu [...] był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do wykluczenia L. K. ze składu komisji konkursowej, a w przypadku gdy konkurs został już przeprowadzony, do jego unieważnienia. Pismo z 20 listopada 2006 r., a także składane przez skarżącą później, bezpośrednio przed konkursem ustne zastrzeżenia uprawdopodobniają istnienie okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności L. K. wobec skarżącej. Naruszenie przepisów dotyczących wyłączenia jest oczywistą przyczyną leżącą u podstaw stwierdzenia nieważności konkursu. Bezzasadne są twierdzenia organu powiatu w przedmiocie niemożności ingerencji w suwerenną decyzję związku zawodowego o desygnowaniu L. K. jako przedstawiciela komisji konkursowej. Zarząd Powiatu [...] przeprowadza bowiem konkurs, za który jest w pełni odpowiedzialny, zatem mając wątpliwości co do bezstronności któregoś z członków komisji, powinien wystąpić do właściwego związku zawodowego o desygnowanie innej osoby. Nie ma to nic wspólnego z ingerowaniem w decyzje związku, a jedynie zmierza do przeprowadzenia konkursu zgodnie z prawem. Zwłaszcza w sytuacji gdy osoba, której bezstronność budzi wątpliwości, jest jednocześnie prezesem związku zawodowego i faktycznie desygnuje się sama. W ocenie skarżącej, bezpodstawne jest także powoływanie się na podpisane przez każdego członków komisji konkursowej oświadczenie o bezstronności. W sytuacji, gdy Starosta [...] dysponuje nie tylko ustną, ale i pisemną informacją zarówno ze strony L. K. (w piśmie z 7 listopada 2006 r. mowa jest o zaniepokojeniu po rozmowie z W. G.), jak i ze strony skarżącej (w piśmie z 20 listopada 2006 r.), powoływanie się na oświadczenie jest oczywistym ignorowaniem faktów i okoliczności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż organem w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest jednostka samorządu, której organ podjął, bądź zaniechał podjęcia określonej czynności prawnej. W tym wypadku jest to Powiat [...] jako organ założycielski placówki oświatowej. Z uwagi zatem na tożsamość stron postępowania, sprawa objęta niniejszą skargą jest tożsama ze sprawą wszczętą pod sygnaturą III SAB/Gd 15/08. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, organ wskazał, iż trudno uznać za słuszne twierdzenie skarżącej, iż na podstawie pisma które skierowała w 2006 r. do Starosty, organowi prowadzącemu znany był konflikt z przewodniczącą związku zawodowego, L. K.. Pismo to i subiektywne odczucia skarżącej mają związek ze staraniami zarówno Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w [...] o nowe siedziby. Obecnie oba te podmioty mają odrębne siedziby. Pismo skarżącej z dnia 16 czerwca 2008 r. wskazuje jedynie na pewne przypuszczenia i wątpliwości skarżącej w zakresie bezstronności L. K., nie może być jednak traktowane jako wniosek o wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego, organ zaś miał prawo uznać je za niewystarczające dla podjęcia działań z urzędu w kierunku badania prawidłowości zakończonego już postępowania konkursowego. Końcowo organ podniósł, iż z powodu niewyłonienia kandydata w drodze konkursu, obowiązki dyrektora poradni zostały powierzone innej osobie na okres do dnia 28 lutego 2009 r., zatem organ założycielski zobligowany jest przed tą datą do przeprowadzenia ponownego konkursu w celu wyłonienia kandydata na dyrektora poradni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 p.p.s.a.) Takim szczególnym przepisem jest powoływany przez W. G. w treści skargi art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p. Stosownie do uregulowań tam zawartych, sądowej kontroli poddana została bezczynność organu powiatu (gdy nie wykonuje on czynności nakazanych prawem) bądź podejmowane przez taki organ czynności prawne lub faktyczne, przez które naruszone zostały prawa osób trzecich. W takiej sytuacji, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone czynnością podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 u.s.p.) Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. w stosunku do określonej uchwały może być dokonywane wielokrotnie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest jednym ze środków zaskarżenia wymienionych w art. 52 § 2 p.p.s.a., które warunkują możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Każdy z wymienionych w tym przepisie środków zaskarżenia stanowi w istocie realizację prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Zatem instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być traktowana inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Uznanie bowiem, że ten sam podmiot jest uprawniony by wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały stałoby w sprzeczności z zasadą stabilności prawa. W ocenie Sądu, powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. jest czynnością prawną (wywołuje określone skutki prawne) przysługującą danemu podmiotowi (stronie postępowania) w stosunku do określonej uchwały czy zarządzenia jednokrotnie. Kolejne pisma (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w tej samej sprawie o tożsamej treści, pochodzące od tego samego podmiotu, nie mogą być uznane za wezwania w rozumieniu art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. Pogląd taki był prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - sygn. akt OSA 2/2002, publ. ONSA 2003/1/2), niemniej znajduje on pełne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, iż skarżąca skorzystała wcześniej z prawa wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z dnia 14 lipca 2008 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 15 lipca 2008 r.), przy czym w świetle zasad praworządności i przestrzegania z urzędu właściwości organu nie miała znaczenia okoliczność, iż wezwanie to zostało skierowane do Starosty [...]. W świetle art. 36a ust.5 w związku z art.. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855), organem właściwym w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...] oraz jego unieważnienia był Zarząd Powiatu [...]. Stosowną uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] podjął Zarząd Powiatu [...] w dniu 24 kwietnia 2008 roku (uchwała [...] – w aktach administracyjnych), a zgodnie z § 2 tej uchwały, jej wykonanie powierzono Staroście [...]. Podobnie Staroście [...] powierzono wykonanie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 6 maja 2008 roku w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] - § 2 uchwały, tekst – w aktach administracyjnych. Na marginesie warto zauważyć, iż starosta w myśl art. 34 ust. 1 u.s.p. organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. (zob. też wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 roku w sprawie IOSK 124/05, dostępny w Internecie). Następnie W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...]. Wskutek cofnięcia przez skarżącą skargi, postanowieniem z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt III SAB/Gd 15/08 Sąd umorzył postępowanie w sprawie, bez poddawania jej merytorycznej kontroli. Wobec powyższego w ocenie Sądu mimo, że przepisy prawa expressis verbis nie zabraniają ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać, iż wniesienie skargi do sądu po kolejnym, przedmiotowo tożsamym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 września 2008 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 26 września 2008 r., nawet z zachowaniem terminów o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należy uznać za niedopuszczalne. Należy również podkreślić, że w sprawie niniejszej, tj, ze skargi W. G. z dnia 23 października 2008 roku (data wpływu do organu), upłynął termin do wniesienia skargi w związku z wcześniejszym ( z dnia 14 lipca 2008 roku ) wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art.53 § 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, iż skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w obu wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa domagała się unieważnienia tego samego konkursu z dnia 5 czerwca 2008 r. na stanowisko Dyrektora Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w [...]. Skoro zatem skarżąca skorzystała z uprawnienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, to uznać należało, iż ponowne wezwanie z dnia 25 września 2008 r. w tej samej sprawie o tożsamej treści, pochodzące od tego samego podmiotu, wcześniej przez skarżącą zaskarżonej nie wywołuje skutku prawnego w postaci uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odpowiednikiem środka odwoławczego, oraz, że środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz, zatem ta sama osoba nie może wielokrotnie składać wezwania do tego samego organu w tej samej sprawie. Inne rozumienie procedury przewidzianej w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. dopuszczające możliwość ponownego uruchomienia postępowania przewidzianego w tym przepisie podważałoby sens rygorów procesowych i skutek ich stosowania. Ponadto, byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji, bowiem stawiałoby strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. W związku z powyższym, Sąd uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1lit. a cyt. ustawy.