V SA/Wa 2316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odrzuca skargę Orzeczeniem z dnia 3 lutego 2006 r. Regionalna Komisja Orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W.: 1) uniewinniła A. F. od zarzutu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji otrzymanej z budżetu [...] według umowy nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w kwocie [...] zł na jednorazową akcję "[...]", 2) uznała A. F. winnym tego, że: - wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem dotację otrzymaną z budżetu [...] na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. na [...] w kwocie [...] zł; - wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem dotację otrzymaną z budżetu [...] na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. na [...] w kwocie [...] zł. Komisja Orzekająca I instancji stwierdziła, że powyższymi czynami A. F. naruszył przepisy art. 93 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 129 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a w konsekwencji dyscyplinę finansów publicznych określoną w dacie ich popełnienia w art. 138 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W dacie orzekania stanowi to - zdaniem Komisji Orzekającej I Instancji - naruszenie przepisów art. 146 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i dyscypliny finansów publicznych określonej w art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.). Za powyższe czyny popełnione umyślnie Komisja wymierzyła A. F. łączną karę nagany i obciążyła go kosztami postępowania w wysokości [...] zł. Orzeczeniem z dnia [...] września 2006 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w zaskarżonej części i uniewinniła A. F. od przypisanych mu czynów. W uzasadnieniu orzeczenia GKO stwierdziła, że analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wskazuje, że Komisja Orzekająca I instancji uznała, że A. F. podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jako osoba gospodarująca środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Wyjaśniła, iż zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska, co do odpowiedzialności takiej osoby za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Według pierwszego z nich, wymienione wyżej podmioty podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o ile gospodarują środkami przekazanymi im przez jednostki sektora finansów publicznych (środkami publicznymi); według drugiego stanowiska – wymienionym podmiotom nie można przypisać tej odpowiedzialności, gdyż co do zasady nie mogą one gospodarować środkami publicznymi, ponieważ środki publiczne tracą swój publiczny charakter w momencie przekazania ich poza sektor finansów publicznych. Rozstrzygając to zagadnienie GKO, po dokonaniu analizy dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny uznała, że środki publiczne, o ile w sensie własnościowym wychodzą poza sektor finansów publicznych, tracą przymiot "publicznych", zaś podmioty spoza sektora finansów publicznych, nie mogą nimi gospodarować, w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co uzasadniało uniewinnienie obwinionego A. F. Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych (GRDFP) złożył skargę na powyższe orzeczenie GKO zarzucając naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na dokonaniu błędnej interpretacji przepisu i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. syg.akt VSA/Wa 495/07 uchylił zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Sąd stwierdził, że zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego orzeczenia było zastosowanie przez GKO błędnej wykładni art. 4 ust 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazał również, że rozpoznając ponownie sprawę GKO winna ocenić treść zarzutów objętych odwołaniem, a także postulatów sformułowanych przez A. F. w toku postępowania sądowego. Rozpoznając sprawę ponownie, Główna Komisja Orzekająca [...] czerwca 2008 r. wydała orzeczenie , którym uchyliła orzeczenie organu I instancji w zaskarżonej części i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Komisji Orzekającej I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia GKO wskazała, że możliwość kwalifikacji Obwinionego reprezentującego jednostkę spoza sektora finansów publicznych do kategorii osób wymienionych w art. 4 pkt 4 ustawy jest warunkiem koniecznym, lecz nie wystarczającym dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Warunkiem wystarczającym dla przypisania odpowiedzialności będzie koniunktywne ustalenie, po pierwsze, czy w przedmiotowej sprawie, na Obwinionym ciążyły obowiązki, których niedopełnienie - poprzez działania lub zaniechanie działania przez Obwinionego - doprowadziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 21 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Po drugie, czy Obwinionemu można przypisać winę w czasie popełnienia tego naruszenia (art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). W przypadku przypisania naruszenia dyscypliny finansów publicznych, konieczne stanie się - co wynika bezwzględnie z dyspozycji art. 135 ust. 3 pkt 1 ustawy - wskazanie, obok naruszonego przepisu ustawy, pod który naruszenie podpada, także naruszonego przepisu prawa. Ponadto GKO wymieniła wątpliwości, które rozstrzygnąć powinna Regionalna Komisja Orzekająca rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę. Wskazując na przepisy określające przesłanki umorzenia postępowania w sprawie o naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 78 ust. 1 pkt 3 do 8 w związku z art. 78 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), Główna Komisja Orzekająca - odnosząc się do wniosków strony skarżącej, dotyczących umorzenia postępowania w związku z odwołaniami składanymi przez Stowarzyszenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie znalazła podstaw do umorzenia tego postępowania. Okoliczność rozpatrywania przez samorządowe kolegium odwoławcze spraw związanych z działaniami mającymi znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, nie jest bowiem - w myśl wyżej wskazanych przepisów - przesłanką umorzenia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obwiniony A. F., pismem z dnia 24 lipca 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie GKO z dnia [...] czerwca 2008 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1/naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego; 2/naruszenie art. 28 kpa oraz ustaw o finansach publicznych z 1998 r. i 2005 r. oraz ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych; 3/skierowanie orzeczeń do osoby nic będącej stroną w postępowaniu; 4/"przewlekłość w wykonaniu wyroku Sądu sygn. akt: V SA/Wa 495/07 z dnia 5 września 2007 r., przez GKO, która w swoim postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. nie odnosi się ani do wyroku Sądu, ani do treści odwołania Obwinionego"; 5/"brak rozpatrzenia odwołania wniesionego do Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przez p. A. F. Odwołanie dotyczyło orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w W."; 6/"doręczenie orzeczenia/postanowienia po terminie 21 dni od daty wydania, bez przedłużenia terminu do sporządzenia w ustawowym terminie." Jednocześnie Obwiniony wniósł o: 1/ "uchylenie tego orzeczenia/postanowienia w całości jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego i proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania"; 2/uznanie, że orzeczenie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną; 3/umorzenie postępowania w zakresie dyscypliny finansów publicznych wobec Pana A. F.; 4/uznanie, że Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych I instancji oraz Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, nie wystąpili w sprawie do Zarządu, ani Komisji Rewizyjnej Stowarzyszenia "P.", jako organów nadzorujących Obwinionego, do czego byli zobowiązani i "w związku z tym, w przedmiotowej sprawie posiadają dokumenty nielegalnie z braku zawiadomienia Organów Stowarzyszenia, a Pan A. F. nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa i ustawy , nie mógł jako osoba fizyczna udostępnić tych materiałów legalnie"; 5/zapoznanie się przez Sąd z treścią odwołania; 6/."przedawnienie roszczeń." W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie . Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi GKO wskazała, że zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie. Natomiast zaskarżonym orzeczeniem, GKO przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie, postępowanie w sprawie nie zostało zatem zakończone i toczyć się będzie dalej przed Komisją Orzekającą w pierwszej instancji. Wobec powyższego, w ocenie GKO, orzeczenie GKO nie podlega zaskarżeniu do WSA i z tego powodu skarga winna być odrzucona jako niedopuszczalna. GKO zwróciła uwagę, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem szczególnym, posiadającym odrębnie uregulowane instytucje w tym, instytucję skargi do sądu administracyjnego. Stwierdziła, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa zakres przedmiotowy kontroli działalności administracji publicznej i odnosi go w szczególności do decyzji administracyjnych oraz postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Podkreśliła, że zastosowanie w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych winien znaleźć przepis art. 169 ustawy - jako przepis szczególny w stosunku do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawierającego normy o charakterze generalnym. Mając świadomość, że, na podstawie ww. przepisów, środek zaskarżenia przysługuje, co do zasady, także na rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, to analiza porównawcza tych przepisów oraz art. 169 ustawy wskazuje, że ten ostatni traktować należy jako lex specjalis w stosunku do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O szczególnym charakterze przepisu art. 169 ustawy świadczy przede wszystkim to, że reguluje on możliwość zaskarżania tylko ściśle oznaczonych rozstrzygnięć; przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się, zasadniczo, do wszystkich rozstrzygnięć organów we wszystkich postępowaniach. Za tezą, że zastosowanie ma właśnie przepis art. 169 ustawy przemawia także fakt, że wszedł on w życie w dniu 1 lipca 2005 r. a więc w momencie obowiązywania, w obecnej postaci, ww. przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając ewentualny wniosek o oddalenie skargi GKO wyjaśniła, że zarzucanie orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z dnia 9 czerwca 2008 r., naruszenia zasad ogólnych kpa jest bezprzedmiotowe, ponieważ postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym postępowaniem o unormowanej odrębnej procedurze - w ustawie oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela - Dz. U. Nr 136, poz. 1143. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, obwinionym w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych może być tylko osoba fizyczna, a nie prawna (czy podmiot organizacyjny nieposiadający osobowości prawnej) np. stowarzyszenie. Wynika to wprost z art. 4 ustawy. Nie zmienia tego fakt, że stroną umowy o udzielenie dotacji oraz podmiotem ewentualnie zobowiązanym do zwrotu dotacji jest stowarzyszenie. W imieniu stowarzyszenia działa osoba (osoby) odpowiedzialna za prawidłowe wydatkowanie dotacji, jej rozliczenie i ewentualny zwrot i to właśnie do takiej osoby (osób) odnosi się art. 4 pkt 4 ustawy. Dlatego zarzut, jakoby orzeczenie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania jest nietrafiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres przedmiotowy postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczają postanowienia art. 3 - 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art.3§2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z §3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jedną z ustaw podających kontroli sądów administracyjnych wydawane na jej podstawie orzeczenia jest ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14,poz.114 ze zm.). Art. 169 tej ustawy stanowi, że na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wynika z brzmienia zacytowanego przepisu kontroli sądów administracyjnych poddane zostały nie wszystkie orzeczenia i postanowienia GKO, ale tylko te, które są prawomocne i kończą postępowanie. Zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej uchyliło decyzję wydaną przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. i przekazało jej sprawę do ponownego rozpoznania. Tak więc zaskarżone orzeczenie nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie i zgodnie z brzmieniem art.169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58§1pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.