II SA/Bk 714/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- II SA/Bk 714/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta B. przez Kierownika Działu Specjalistycznego Poradnictwa Socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówiono przyznania L. Z. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wywiedziono, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono u wnioskodawcy sytuację życiową kwalifikującą go formalnie do przyznania pomocy społecznej z uwagi na brak dochodu przekraczającego kwotę 477 zł oraz trudną sytuację zdrowotną wywołaną długotrwałą chorobą. Ustalono również, że w/w zamieszkuje w użyczonym przez siostrę pokoju w podpiwniczeniu domu. Jak wskazał organ, decyzja odmowna wynika natomiast z przemawiających na niekorzyść wnioskodawcy okoliczności w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej z powodu odmowy podjęcia proponowanego zatrudnienia i niezgłoszenia się w określonym terminie do PUP, jak również braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu własnej trudnej sytuacji życiowej. Wskazano, że w/w odmówił podjęcia pracy z uwagi na to, że – jego zdaniem – nie odpowiadała wyuczonemu zawodowi i była niezgodna z prawem z uwagi na brak obowiązku odprowadzania składek emerytalno-rentowych. Powyższych argumentów organ nie podzielił podnosząc, że proponowane zatrudnienie miało na celu aktywizację osoby długotrwale bezrobotnej i ułatwiało w przyszłości podjęcie pracy na podstawie umowy o pracę. Jak wskazał organ, pomimo powoływania się przez wnioskodawcę na stale pogarszającą się sytuację zdrowotną i konieczność korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, co ma miejsce od 1999 r. – w/w przez długi czas nie podejmował inicjatywy uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a złożony w tym przedmiocie w kwietniu 2008 r. wniosek został załatwiony negatywnie. Świadczy to o uporczywym niewywiązywaniu się z obowiązku współdziałania w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, pomimo wielokrotnie kierowanych do w/w przez pracowników socjalnych pouczeń o konieczności podejmowania takiej współpracy. Organ wyjaśnił również wynikające z ustawy o pomocy społecznej ogólne zasady przyznawania przedmiotowego wsparcia, w tym w formie zasiłku okresowego, którego przyznanie nie jest bezwarunkowe, ale zależy od oceny sytuacji życiowej ubiegającego się o pomoc, jak również od intensywności starań podejmowanych przez w/w w zakresie rozwiązywania swoich problemów życiowych oraz od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ podniósł, że brak współdziałania wnioskującego o pomoc z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o jego przyznaniu lub wstrzymania jego wypłaty. Wskazał, że strona przedmiotowego postępowania nie wyraziła również zgody na pomoc w formie obiadów w Dziennym Domu Pomocy Społecznej lub innej placówce żywienia zbiorowego żądając zasiłku celowego na zakup żywności, nadto nie wyraziła zgody na oględziny pomieszczenia domowego służącego do przygotowywania posiłków, a w zajmowanym przez w/w pokoju nie ma sprzętu służącego do wykonywania tej czynności. Organ podał, że zaproponowano wnioskodawcy zawarcie kontraktu socjalnego tłumacząc zasady związania kontraktem, jednak odmówił jego podpisania. Konkludując podane w uzasadnieniu decyzji argumenty wskazano, że podstawą odmowy przyznania żądanego zasiłku celowego był brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym celem poprawy sytuacji życiowej, w szczególności odmowa podjęcia zatrudnienia w ramach prac społecznie użytecznych i wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. Z. Wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono, wbrew temu co twierdzi organ, wywiadu środowiskowego, a jego kontakt z pracownikami socjalnymi ograniczał się do prób uzyskania pomocy w wykupie recept oraz wyjaśnieniu sytuacji związanej z wymogiem dostarczenia do MOPR kserokopii orzeczenia miejskiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Podniósł, że wielokrotnie dochodziło do sytuacji, w których zgłaszał się do MOPR w B. z prośbą o pomoc w zakupie lekarstw co nie przynosiło rezultatu poza tym, że otrzymywał kolejne skierowania do zakładów pracy. Jak wskazał, informował pracowników socjalnych o złożeniu odwołania od decyzji Starosty B. w przedmiocie wyrejestrowania go z ewidencji osób bezrobotnych prowadzonej przez PUP w B., jednak do chwili wniesienia przedmiotowego odwołania nie uzyskał decyzji Wojewody P. w tym przedmiocie. Wyjaśnił, że nie udał się do wskazanego przez MOPR w dniu 07 lipca 2008 r. pracodawcy: Z. M. "M.", z uwagi na brak pieniędzy na bilety autobusowe, gdyż od lutego 2008 r. nie otrzymywał pomocy z MOPR i nie ma środków do życia. Przyznał, że odmawiał prac społecznie użytecznych lecz w innych datach niż podano w uzasadnieniu decyzji. Zakwestionował wskazanie dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – 29 września 2007 r., który, jak wskazał, był dniem wolnym od pracy dla pracowników socjalnych MOPR. Nie zgodził się z argumentami dotyczącymi zaniechania złożenia wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności. Wskazał, iż nie miał wpływu na decyzję lekarza wypełniającego wniosek w tym przedmiocie co do zasadności inicjowania takiego postępowania. Odnośnie propozycji podpisania kontraktu socjalnego wskazał, iż nie jest właściwe uzależnianie przyznania pomocy społecznej od pozytywnej w tym przedmiocie decyzji osoby ubiegającej się o pomoc. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zakwestionowane rozstrzygnięcie MOPR z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie przyznania zasiłku okresowego zapadło w wyniku decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., którą uchylono wcześniejszą decyzję MOPR z dnia [...] kwietnia 2008 r. co do wniosku odwołującego się o zasiłek okresowy datowanego na 04 marca 2008 r. Organ odwoławczy ocenił ponowne rozstrzygnięcie jako odpowiadające prawu. Przedstawił obszernie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego i wskazał, że odwołujący się spełnia formalnie pozytywne warunki do otrzymania tej formy wsparcia finansowego. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie otrzymuje żadnego dochodu, jest bezrobotny. Odmowa przyznania zasiłku okresowego była jednak, jak wskazało SKO podzielając ocenę organu I instancji, motywowana występującymi okolicznościami negatywnymi w postaci braku współdziałania wnioskodawcy w kierunku przezwyciężenia własnej trudnej sytuacji życiowej - poprzez odmowę prac społecznie użytecznych i odmowę podpisania kontraktu socjalnego. Jak wskazało Kolegium, usprawiedliwioną podstawą odmowy podjęcia prac społecznie użytecznych może być wyłącznie orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy, którego w/w nie przedstawił, jak również – odmawiając podpisania kontraktu – nie podjął wysiłku mającego na celu poprawę swojej trudnej sytuacji życiowej. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego L. Z. Wywiódł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego i nie podejmując próby wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wydało w przedmiocie jego wniosku z marca 2008 r. o zasiłek okresowy dwie różne decyzje: z dnia [...] czerwca 2008 r., którą uchylono do ponownego rozpoznania decyzję MOPR z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego i z dnia [...] września 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję MOPR z dnia [...] lipca 2008 r., również odmowną co do przedmiotowego zasiłku. Zdaniem skarżącego nie wskazano, czym ta różnorodność była uzasadniona, zaś uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oparto na nieprawdziwych okolicznościach. Podniósł, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i nie ma środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb jak żywność czy ubranie. Zwrócił uwagę na poświadczenie nieprawdy w dwóch decyzjach wydanych przez tego samego pracownika MOPR: z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zasiłku okresowego i celowego na zakup odzieży i obuwia i z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zasiłku celowego na zakup leków. Zdaniem skarżącego obydwie, choć oparte o ten sam wywiad środowiskowy i sporządzone przez tę samą osobę, zdecydowanie się różnią. Podniósł, że w jego ocenie przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zobowiązujący do współdziałania dotyczy nie tylko osób ubiegających się o pomoc, ale również pracowników socjalnych, którzy powinni wykazywać zaangażowanie w podejmowaniu współpracy z osobami potrzebującymi. Tymczasem takiego zaangażowania z ich strony brak, o czym świadczą trudności jakich doświadczył przy składaniu wielu wniosków o pomoc na zakup lekarstw, w tym wniosków z dnia 11 marca 2008 r., 25 marca 2008 r., 23 kwietnia 2008 r. i 30 kwietnia 2008 r. Podniósł jako przykład, iż wniosek z dnia 23 kwietnia 2008 r. został rozpoznany dopiero w dniu 28 maja 2008 r., co skutkowało nieważnością recept z uwagi na upływ czasu. Nadto zarzucił, iż MOPR kierując ubiegających się o pomoc do różnych zakładów pracy nie pokrywa im kosztów przejazdu, na które w/w nie stać. Podał, iż zignorowano podnoszony przez niego fakt wniesienia odwołania od decyzji Starosty B. o skreśleniu go na trzy miesiące z listy bezrobotnych oraz naruszono jego godność osobistą stwierdzeniem, iż odmawiał przyjęcia proponowanych ofert pracy, pomimo że wielokrotnie zwracał uwagę na swój ciężki stan zdrowia. Wskazał na niekonsekwencję MOPR w argumentacji decyzji odmownej zważywszy, że z pomocy społecznej korzystał od kilku lat i nigdy nie kwestionowano jego trudnej sytuacji zdrowotnej i nie była ona przesłanką odmowy przyznania pomocy. Wyjaśnił, że odmówił podpisania kontraktu socjalnego, bowiem, jego zdaniem, taki kontrakt powinien zawierać konkretną propozycję pomocy, a nie ogólne stwierdzenia o pomocy w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Odnośnie propozycji korzystania z posiłków w domu pomocy społecznej wskazał, że jego stan zdrowia wymaga stosowania diety żołądkowo – trzustkowej, czego MOPR w tej propozycji nie uwzględnił. Jego zdaniem wszystkie w/w okoliczności świadczą o nadużywaniu przez pracowników MOPR w B. stanowisk służbowych i innych uchybieniach w wypełnianiu obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wskazując, że argumentem uzasadniającym odmowę przez skarżącego przyjęcia propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych mógłby być dokument lekarski stanowiący o jego niezdolności do pracy, którego nie przedstawił. Zdaniem organu skarżący, jak słusznie oceniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bez podstawy odmówił podpisania kontraktu socjalnego, co również stanowi o braku z jego strony chęci do współdziałania z pracownikami MOPR w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Podczas rozprawy w dniu 15 stycznia 2009 r. skarżący podał, że współpracuje z organami pomocy społecznej, a kontrakt socjalny podpisał w 2007 r. Oświadczył, że stawia się we wskazywanym miejscu pracy, jednak jej nie otrzymuje. Leczy się kardiologicznie, neurologicznie i gastrologicznie. Nie składał odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bowiem nie został faktycznie przez komisję przebadany. Obecnie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Oświadczył, iż z powodu uchybień pracowników socjalnych nie jest w stanie uzyskać pełnej refundacji leków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym sąd z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 6, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kpa. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez organ II instancji. Linia doktryny i orzecznictwa jest w tym względzie jednolita i niesporna. Wskazuje się, że organy II instancji nie mogą ograniczać swojego działania wyłącznie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji, po przeprowadzeniu kontroli postępowania w jego całokształcie (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało odwołanie L. Z. w dniu [...] września 2008 r. Podstawową przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego był brak współdziałania w/w w zakresie poprawy swojej sytuacji życiowej polegający w szczególności na utracie statusu bezrobotnego z powodu odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia i wykonywania prac społecznie użytecznych. Organ I instancji, który ma obowiązek pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oceny dokonał jedynie w oparciu o notatkę urzędową z dnia 02 lipca 2008 r. o następującej treści "Dnia 02 lipca 2008 r. pracownik socjalny ustalił w PUP, że Pan L. Z. 21 maja 2008 r. odmówił podjęcia pracy w ramach prac społecznie - użytecznych i został wykreślony z rejestru osób bezrobotnych na okres trzech miesięcy". Tę ocenę automatycznie powtórzyło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ani Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie ani Kolegium nie dysponowały innymi, poza w/w notatką, dowodami, z których wynikałoby czy decyzja pozbawiająca statusu bezrobotnego była ostateczna. Okoliczności tej żaden ze wskazanych organów nie sprawdził. Tymczasem tę kwestię L. Z. podnosił w odwołaniu, a do skargi przedłożył dokumenty zaprzeczające ustaleniu, iżby został w miesiącu maju 2008 r. pozbawiony statusu bezrobotnego z uwagi na odmowę podjęcia pracy. Z decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (k. 29) umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. została uchylona a po ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie umorzono. Nadto skarżący przedłożył kopię zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu 12 sierpnia 2008 r. przez lekarza Poradni Medycyny Pracy o niezdolności do podjęcia pracy wskazanej przez PUP (k. 30). Powyższe dowody istniały w dacie orzekania przez SKO, a nie były wzięte pod rozwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i co skutkowało uchyleniem przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaś organ I instancji ustaleń dokonał wyłącznie w oparciu o lakoniczną notatkę urzędową bez poczynienia ustaleń co do charakteru decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] maja 2008 r. o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego. Zważyć trzeba, iż ocena przyczyn pozostawania bez dochodów osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy społecznej, nawet przy długotrwałym stanie takiej sytuacji i permanentnym ubieganiu się o pomoc w formie zasiłków oraz przekonaniu organu, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego o pomoc przyczynia się jego postawa – nie zwalnia organu pomocy społecznej od każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania żądanego wsparcia. Każdorazowo należy dokonać oceny sytuacji faktycznej według aktualnego na datę orzekania stanu. Nadto organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania, który to obowiązek w sprawie niniejszej nie został w pełni zrealizowany. Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz z umocowania art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu I instancji. Skład orzekający nie podzielił natomiast stanowiska zawartego w skardze, iż organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, bowiem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, taki wywiad został przeprowadzony w kwietniu 2008 r. (k. 256 akt organu I inst.). Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie zasiłku okresowego organy administracji będą kierowały się powyżej przedstawionymi uwagami i oceną prawną. Uwzględnią stan faktyczny na datę orzekania, w tym liczne zaświadczenia lekarskie przedłożone sądowi. Wszystkie dowody ocenią łącznie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że decyzja administracyjna nie może być dowolna. Ocena organu winna opierać się na wszechstronnej analizie całości zebranych dowodów. W kwestii wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) obowiązku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej wskazać zatem trzeba, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystania z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Niektóre świadczenia charakteryzuje opiekuńczość, inne bez zaangażowania ich adresata nie mają racji bytu. Brak tego współdziałania jako przesłanka odmowy przyznania wsparcia z pomocy społecznej winien być zatem wykazany i uargumentowany w sposób niewątpliwy. Powinność współdziałania wyznacza bowiem określone obowiązki nie tylko dla świadczeniobiorcy, choć dla niego przede wszystkim, ale i dla pracownika socjalnego. Aktywności obydwu w/w stron, a nie tylko wnioskodawcy, wymaga już samo opracowanie planu współdziałania (vide I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", Wydawnictwo ABC 2007, tezy do art. 4 i 11). W orzecznictwie wskazuje się, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 02 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 492/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe stanowiska, które sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela, w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalą organy w sposób niewątpliwy również okoliczności związane z realizacją obowiązku współdziałania w przedmiotowym przypadku. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.