VIII SA/Wa 440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. spółka akcyjna z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 440/08 Uzasadnienie Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako prawo budowlane, po rozpoznaniu zażalenia [...] SA na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak [...] nakładające na [...] SA karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw płynnych nr [...] " [...] w G. przy ulicy [...] w wysokości [...] zł, którą to kwotę należało wpłacić do kasy Starostwa Powiatowego w G. w terminie 7 dni - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia organu były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. W dniu 7 sierpnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania stacji paliw nr [...] " [...]" w G.. W dniu [...] września 2007 roku pracownicy organu przeprowadzili kontrolę na przedmiotowej stacji. Inwestor nie przedstawił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 roku organ I Instancji nałożył na firmę [...] SA karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw płynnych nr [...] w kwocie [...] zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł [...] SA. Zdaniem organu odwoławczego w myśl art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosowanie zaś do dyspozycji art. 59f prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Ustawodawca ustalił w art. 59f ust.2 stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie określa załącznik do ustawy. Z ustaleń wynika, że obiekt użytkowany jest od roku 1998. Wobec niewątpliwych ustaleń co do faktu użytkowania oddanego obiektu, nałożona kara zdaniem organu znajduje uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym. Nadto organ powołując się na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2002 roku, syg. akt II SA/Gd 1862/01 podnosił, że w tym przypadku za inwestora możemy uznać [...] SA, jako obecnego właściciela nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 553 § 1 ksh spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Tym samym [...] jest podmiotem praw i obowiązków przejętych po spółce [...] SA. Nadto organ zauważył, że w sprawie możliwe jest zastosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa( DZ.U z 2005 roku, nr 8, poz. 60 z poź. zm.) przewidujących w uzasadnionych przypadkach rozłożenie zobowiązania na raty, odroczenia terminu płatności, umorzenia opłaty legalizacyjnej, a uprawnienia organu podatkowego w tym zakresie przysługują wojewodzie. Skargę od decyzji organu odwoławczego złożył [...] SA. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucając: - naruszenie prawa materialnego (prawa budowlanego) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w stosunku do [...] SA można zastosować zasadę generalnej sukcesji administracyjnej, - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie. Z tego też względu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem skarżącego stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie, w świetle art. 59 ust. 7 prawa budowlanego może być tylko inwestor. Inwestorem na którego w 1998 roku nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia był [...] SA, który byt prawny zakończył w 1999 roku, tj. w chwili wykreślenia z rejestru handlowego. Od tego czasu użytkownikiem stacji paliw jest skarżący, który ponosi jedynie bieżące koszty funkcjonowania obiektu, a nie nakłady gospodarcze, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. O skarżącym jako inwestorze będzie można mówić dopiero na przełomie roku 2008 i 2009, kiedy to zakończą się prace projektowe mające na celu modernizację istniejącej stacji paliw. Zdaniem skarżącego nie trafiony jest argument, iż skarżący jako następca prawny [...] SA przejął wszystkie prawa i obowiązki z zakresu prawa administracyjnego. Należy pamiętać, że połączenie [...] SA i [...] SA nastąpiło w 1999 roku. W tym czasie obowiązywał kodeks handlowy, który według poglądów wyrażonych w doktrynie nie przewidywał sukcesji publicznoprawnej. Biorąc to pod uwagę, nie można uznać, że skarżący automatycznie stał się podmiotem przejmującym po [...] SA wszystkie obowiązki. Analizując zarówno przepisy kodeksu handlowego, jak i przepisy kodeksu spółek handlowych należy uznać, że zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nigdy nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed, jak i po wejściu w życie kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Zdaniem skarżącego jeżeli przepis prawa budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wskazuje jedynie na inwestora jako stronę postępowania, to zasada następstwa prawnego w tym przypadku została wyłączona. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...] SA nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając zasadność skargi nie stwierdził naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Według niewadliwych ustaleń organów w dniu [...] października 1998 roku została wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta G. decyzja nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw dla [...] SA – Oddział w K.. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przedmiotowy obiekt budowlany jest eksploatowany od 1998 roku. Przeprowadzona w dniu [...] września 2007 roku przez służby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola wykazała, że inwestor, który wybudował przedmiotową stację na podstawie pozwolenia z [...] października 1998 roku nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Jak trafnie organ zauważył zachowaniem swoim inwestor naruszył przepis art. 55 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku przedmiotowej stacji taki obowiązek wynikał wprost z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Kwestią sporną i będącą przedmiotem zarzutu skarżącego była kwestia, kogo taki obowiązek obciąża wobec tego, że w 1999 roku doszło do połączenia spółek akcyjnych [...] SA i [...] SA. Wynikiem połączenia tych dwóch podmiotów było powstanie [...] SA z siedzibą w P.( od 2000 roku [...]). W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu skarżącego, iż konsekwencje użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji dopuszczającej do użytkowania nie mogą dotknąć [...] SA, ponieważ inwestor [...] SA nie istnieje. Zgodnie z obowiązującym w 1999 roku rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 roku Kodeks handlowy( DZ.U nr 57, poz.502 ze zm), dalej jako kodeks handlowy, istniała możliwość połączenia spółek akcyjnych. Przepis art. 463 kodeksu handlowego, że połączenie spółek może być dokonane: 1) przez przeniesienie całego majątku spółki( przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej; 2) przez zawiązanie nowej spółki akcyjnej, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się spółek w zamian za akcje nowej spółki. W przypadku połączenia spółek mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, a więc przejściem wszystkich praw i obowiązków( zarówno prywatnoprawnych, jak i publicznoprawnych). W przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji uniwersalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 285 § 3, jak i art. 463 kodeksu handlowego. Następuje wtedy przejęcie przez nowoutworzoną spółkę ogółu praw i obowiązków, w tym również publicznoprawnych( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1995 roku, SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169). Z też też względu nie sposób się zgodzić ze skarżącą, iż wykreślenie z rejestru handlowego [...] SA, w związku z połączeniem z [...] SA, nie pozwala wymierzyć kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust.7 prawa budowlanego jego następcy prawnemu – [...] SA. Skoro cały majątek został przejęty przez nowoutworzoną spółkę, w tym również stacja paliw w G., to obowiązek uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie obciążył tę spółkę. Nie można podzielić stanowiska, że taki obowiązek ciążył tylko na [...] SA i wraz z wykreśleniem z rejestru tegoż podmiotu wygasł. Nie można uznać, że [...] SA przejął tylko majątek po [...] SA, a obowiązki które obciążały ten podmiot nie obciążają jego. Nie przekreśla tego obowiązująca w prawie administracyjnym zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Zdaniem Sądu sukcesja administracyjnoprawna może odnosić się do tzw. rzeczowych aktów administracyjnych, co należy rozumieć jako akty skierowane co prawda do indywidualnie określonego adresata, ale odnoszące się do rzeczy i wiążące także określonych prawem następców adresata aktu bądź każdoczesnego posiadacza rzeczy( por. S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, PiP 1994, z.7-8, s.40). Takim " rzeczowym’’ aktem administracyjnym może być pozwolenie na budowę. O takim charakterze tej decyzji przekonywać może również to, że zgodnie z art. 40 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może być przeniesiona na rzecz innego podmiotu. Wtedy uprawnienia i obowiązki wynikającego z przedmiotowej decyzji przejmuje nowy podmiot. W przypadku podzielenia stanowiska skarżącej, iż nałożony obowiązek wygasł, to akceptowalibyśmy sytuację gdzie, nowopowstała spółka mogłaby użytkować obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bez potrzeby uzyskania takiej decyzji. Idąca w tym kierunku wykładnia pojęcia sukcesji uniwersalnej w zakresie obowiązków administracyjnoprawnych powodowała by nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa. Z tych też względów, organ biorąc za podstawę art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f prawa budowlanego, po uprzednim bezspornym ustaleniu, iż skarżąca użytkuje przedmiotową stację paliw bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wymierzył jej prawidłowo wyliczoną karę. Sąd oceniając zaskarżone postanowienie nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak na wstępie.